Arend Lijphart

Arend Lijphart là giáo sư danh d v khoa hc chính tr ti Đi hc California, San Diego. Ông là tác gi ca công trình Những mô hình dân chủ: Hình thức của chính phủ và Hiệu lực ở 36 quốc gia (Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty–Six Countries) (1999) và nhiu công trình nghiên cu khác v các th chế dân ch, quá trình qun lý nhng xã hi b phân mnh, và các h thng bu c. Bài viết này xut hin ln đu trong s ra mùa đông năm 1991 ca Tp chí Dân ch.

***

Hai lựa chọn căn bản luôn thách thức những nhà thiết kế hiến pháp dân chủ mới chính là: 1) việc phải chọn giữa quy tắc bầu cử đa số tương đối (plurality voting system) và quy tắc bầu cử đại diện tỷ lệ (proportional representation), và 2) việc phải chọn giữa thể chế nghị viện và thể chế tổng thống. Những ưu điểm của chế độ tổng thống và chế nghị viện đã được bàn đến nhiều lần trong những bài biết của Juan J. Linz, Seymour Martin Lipset, và Donald L. Horowitz trong ấn bản phát hành vào mùa thu năm 1990 của Tp chí Dân ch[1]. Ở đây, tôi hoàn toàn đồng ý với Horowitz khi ông cho rằng quy tắc bầu cử là một nhân tố quan trọng sống còn trong bản thiết kế hiến pháp dân chủ, và do đó nó rất quan trọng để đánh giá hai nhóm lựa chọn này trong mối quan hệ với nhau. Cái phân tích như vậy, như tôi sẽ chỉ ra ngay sau đây, cho thấy rằng sự kết hợp giữa thể chế nghị viện với hệ thống đại diện tỉ lệ đáng lẽ phải là một lựa chọn đặc biệt hấp dẫn đối với các quốc gia dân chủ mới hoặc ngày càng dân chủ hơn.

Nghiên cứu chính trị học so sánh về các nền dân chủ đã chỉ ra rằng quy tắc bầu cử có liên quan đáng kể tới sự phát triển của hệ thống đảng phái của một quốc gia, bộ máy hành pháp (độc đảng hay nội các liên minh), và mối quan hệ giữa bộ máy hành pháp và lập pháp. Cụ thể, những quốc gia sử dụng quy tắc bầu cử đa số tương đối (hầu như luôn vận hành với đơn vị bầu cử một thành viên ở cấp quốc gia) thường xây dựng hệ thống lưỡng đảng, và một bộ máy hành pháp áp đảo trong tương quan với bộ máy lập pháp. Đây cũng là đặc trưng chính của mô hình Westminster, cũng như mọi mô hình dân chủ đa số quyết định (majoritarian model of democracy) khác, với quyền lực tập trung trong tay của đảng phái được đa số hậu thuẫn. Ngược lại, quy tắc bầu cử đại diện tỷ lệ gắn liền với hệ thống nhiều đảng kìm hãm lẫn nhau, và thường dẫn đến chính phủ liên minh (trong nhiều trường hợp có liên minh rộng lớn và toàn diện), dẫn đến quan hệ quyền lực bình đẳng hơn giữa bộ máy hành pháp và lập pháp. Những đặc trưng này là điển hình của mô hình đồng thuận dân chủ, nghĩa là thay vì để quyền lực được xác lập bởi quyết định đơn thuần và tập trung của đa số, nó nổ lực hạn chế, phân chia, tách bạch và chia sẻ quyền lực bằng nhiều cách.[2]

BẢNG THỐNG KÊ VỀ ĐẶC TRƯNG NỀN TẢNG CỦA CÁC NƯỚC DÂN CHỦ

 

Chế đ tng thng

Chế đ ngh vin

Hệ thống bầu cử đa số tương đối

Hợp Chúng Quốc Hoa Kỳ

Vương quốc Anh

 

Philippines

Khối Thịnh vượng chung

 

 

Ấn Độ

 

 

Malaysia

 

 

Jamaica

H thng bầu cử đại diện tỷ lệ

Nhóm nước Mỹ Latin

Nhóm nước Tây Âu

Ngun: Wilma Rule, “Các quy tắc bầu cử, Những yếu tố ngữ cảnh và Cơ hội của người phụ nữ trong kỳ bầu cử nghị viện ở 23 nước dân chủ” (Electoral Systems, Contextual Factors and Women’s Opportunity for Election to Parliament in Twenty-Three Democracies), Tp chí Chính tr Phương Tây (Western Political Quarterly) số 40 (tháng 9 năm 1987): trang 483; Harold L. Wilensky, “Những bất trắc thường gặp và sự phân cực trong chính sách: Một nghiên cứu về Chính sách gia đình ở 18 quốc gia” (Common Problems, Divergent Policies: An 18-Nation Study of Family Policy), Báo cáo vn đ công (Public Affairs Report) số 31 (tháng 5 năm 1990): trang 2; thông tin từ buổi trao đổi cá nhân giữa tác giả và Harold L. Wilensky, ngày 18 tháng 10 năm 1990; Robert W. Jackman, “Các thể chế chính trị và tỷ lệ cử tri đi bầu trong nhóm nước dân chủ công nghiệp hóa” (Political Institutions and Voter Turnout in the Industrial Democracies), Tạp chí Khoa hc Chính tr Hoa K (American Political Science Review) số 81 (tháng 6 năm 1987): trang 420; Ngân hàng Thế giới, Báo cáo tình hình phát trin thế gii năm 1989 (World Development Report 1989) (New York: Oxford University Press, 1989), trang 223; Robert A. Dahl, Chế đ tn quyn: Tham gia và đi kháng (Polyarchy: Participation and Opposition) (New Haven: Yale University Press, 1971), trang 232.

Bên cạnh đó, có ba điểm nữa cần được đưa ra về hai tập hợp có mối liên hệ với nhau này. Đầu tiên, mối quan hệ này là song phương. Ví dụ, hệ thống bầu cử đa số tương đối có lợi cho việc duy trì hệ thống lưỡng đảng; nhưng đồng thời, chính hệ thống lưỡng đảng cũng ủng hộ lựa chọn phương pháp bầu cử đa số tương đối, một phương pháp mang tới nhiều lợi thế cho hai đảng chính mà họ khó có thể từ bỏ. Thứ hai, nếu những nhà kiến thiết dân chủ hoặc muốn thúc đẩy lực lượng số đông (được đặc trưng bởi hệ thống bầu cử đa số tương đối, hệ thống lưỡng đảng, và một nội các do một đảng chiếm ưu thế), hoặc muốn thúc đẩy lực lượng đồng thuận (đặc trưng bởi hệ thống đại diện tỷ lệ, hệ thống đa đảng, chính phủ liên minh, và cơ quan lập pháp mạnh hơn), cách thức thực tiễn nhất là lựa chọn hệ thống bầu cử thích hợp. Ở đây, Giovanni Sartori gọi hệ thống bầu cử một cách phù hợp bằng một cái tên là “công cụ thao túng chính trị cụ thể nhất”[3].

Thứ ba, có nhiều biến thể quan trọng tồn tại trong các hệ thống đại diện tỷ lệ. Chúng ta không cần phải đi sâu vào những chi tiết rườm rà, chỉ cần hình dung được rằng, về tổng quát, có nhóm quy tắc đại diện tỷ lệ cực đoan (extreme PR) và quy tắc đại diện tỷ lệ trung tính (moderate PR). Nhóm quy tắc đại diện tỷ lệ cực đoan sẽ đặt ra rất ít rào cản cho các đảng phái nhỏ. Còn nhóm trung tính sẽ hạn chế ảnh hưởng của các đảng phái nhỏ thông qua các phương tiện như chỉ áp dụng quy tắc bầu cử đại diện tỷ lệ trong đơn vị bầu cử quy mô nhỏ, thay vì đơn vị bầu cử quy mô lớn cũng như quy mô toàn quốc, đồng thời bắt các đảng phái phải thu được một tỉ lệ số phiếu chạm đến một ngưỡng tỉ lệ phần trăm tối thiểu để đạt được quyền đại diện, chẳng hạn như ngưỡng 5% ở Đức. Các nước như Hà Lan, Israel, và Ý là những trường hợp điển hình của nhóm quốc gia sử dụng quy tắc bầu cử đại diện tỉ lệ cực đoan, còn các nước như Đức và Thụy Điển là những trường hợp sử dụng quy tắc bầu cử đại diện tỉ lệ trung tính.

Lựa chọn hiến pháp căn bản thứ hai, tức là những lựa chọn giữa chế độ nghị viện và chế độ tổng thống, cũng ảnh hưởng lên đặc tính đa số hay tính đồng thuận của hệ thống bầu cử. Chế độ tổng thống đưa cơ chế đa số quyết định vào hệ thống đảng và kiểu bộ máy hành pháp, nhưng không tạo được hiệu ứng đồng thuận lên quan hệ giữa bộ máy hành pháp và lập pháp. Bằng việc chính thức tách quyền hành pháp và lập pháp, chế độ tổng thống nói chung thúc đẩy xu hướng cân bằng quyền lực thô giữa hành pháp và lập pháp. Mặt khác, chế độ tổng thống có xu hướng thúc đẩy hệ thống lưỡng đảng, và chức Tổng thống cũng là giải thưởng chính trị lớn nhất cho phe chiến thắng, và chỉ có phe đảng đạt được sự hậu thuẫn lớn nhất mới có một cơ hội giành chiến thắng. Lợi thế như vậy dành cho các đảng lớn thường cũng xuất hiện trong quá trình bầu cử bộ máy lập pháp (đặc biệt nếu quá trình bầu cử tổng thống và quá trình bầu cử bộ máy lập pháp được tổ chức đồng thời), ngay cả khi quá trình bầu cử hệ thống lập pháp được thực hiện theo quy tắc bầu cử đại diện tỷ lệ. Chế độ cộng hòa tổng thống thường tạo ra nội các chỉ bao gồm thành viên của đảng cầm quyền. Thực vậy, chế độ tổng thống tập trung quyền lực hành pháp đến độ vượt qua cả nội các nghị viện một đảng – bởi nó tập trung quyền lực không chỉ vào một đảng duy nhất mà là vào một người duy nhất.

Lý giải những lựa chọn trong quá khứ

Mục tiêu của tôi không chỉ đơn giản là mô tả những hệ thống dân chủ thay thế và đặc trưng đa số hay đồng thuận của chúng, nhưng cũng đồng thời đưa ra một số gợi ý thực tiễn cho các nhà kỹ sư hiến pháp dân chủ. Đâu là những ưu điểm chính và những nhược điểm chính của quy tắc bầu cử đa số tương đối và quy tắc bầu cử đại diện tỷ lệ, cũng như của chế độ tổng thống và chế độ nghị viện? Một cách trả lời câu hỏi này là điều tra xem tại sao các nhà nước dân chủ đương đại đã đưa ra những lựa chọn lập hiến như họ đã làm trong quá khứ.

Bảng thống kê trên đã minh họa bốn tổ hợp cơ bản được hợp thành từ hai lựa chọn trong quy tắc bầu cử và hai lựa chọn trong mô hình thể chế, cũng như một số quốc gia và vùng lãnh thổ tiêu biểu đại diện cho từng tổ hợp. Ở đây, ví dụ điển hình nhất cho sự kết hợp giữa chế độ tổng thống và hệ thống bầu cử đa số tương đối chính là Hoa Kỳ, và một số nước dân chủ chịu ảnh hưởng mạnh mẽ từ Hoa Kỳ, như Philippines và Puerto Rico. Nhóm nước Mỹ Latin thì sử dụng sự kết hợp giữa chế độ tổng thống và quy tắc bầu cử đại diện tỷ lệ. Chế độ nghị viện kết hợp với quy tắc bầu cử đa số tương đối tồn tại ở Vương quốc Anh và nhiều nước thuộc địa của Anh trước đây, bao gồm Ấn Độ, Malaysia, Jamaica, và các quốc gia thuộc khu vực được gọi là “Khối Thịnh vượng chung” (Old Commonwealth) (gồm Canada, Úc và New Zealand). Cuối cùng, sự kết hợp giữa chế độ nghị viện và hệ thống đại diện tỷ lệ xuất hiện tập trung ở nhóm nước Tây Âu. Rõ ràng, việc lựa chọn hệ thống bầu cử và thể chế được quyết định phần nhiều bởi điều kiện địa lý, đặc trưng văn hóa, và các yếu tố thuộc địa – một vấn đề mà tôi sẽ quay trở lại bàn bạc thêm ngay sau đây.

Có rất ít nền dân chủ hiện đại đứng ngoài cách phân loại với bốn tổ hợp trên. Một số trường hợp ngoại lệ chính là các thể chế dân chủ đứng giữa ranh giới của mô hình nghị viện thuần túy và mô hình tổng thống thuần túy (Pháp và Thụy Sĩ), và một số quốc gia sử dụng quy tắc bầu cử cũng đứng giữa ranh giới của quy tắc bầu cử đại diện tỷ lệ thuần túy và quy tắc bầu cử đa số tương đối thuần túy (Ireland, Nhật Bản, và một lần nữa là nước Pháp)[4].

Có hai yếu tố quan trọng ảnh hưởng đến sự phát triển của quy tắc bầu cử đại diện tỷ lệ trong lục địa châu Âu. Yếu tố đầu tiên là vấn đề của các nhóm thiểu số sắc tộc và tôn giáo; quy tắc bầu cử đại diện tỷ lệ được xây dựng để cung cấp quyền sở hữu đại diện thỏa đáng cho mọi nhóm thiểu số trong xã hội, do đó cũng đảm bảo khả năng đề kháng của thể chế trước các mối đe dọa tiềm năng có thể gây tác hại đến sự thống nhất quốc gia và ổn định chính trị.

Stein Rokkan viết rằng: “Hoàn toàn không phải ngẫu nhiên khi những quốc gia đầu tiên xây dựng quy tắc bầu cử đại diện tỷ lệ (PR) cũng là những quốc gia rất không đồng nhất về sắc tộc”. Yếu tố thứ hai là tính năng động của quá trình dân chủ hóa. Quy tắc bầu cử đại diện tỷ lệ đã được chấp nhận “thông qua sự hội tụ của những sức ép đến từ cả phía trên và phía dưới. Giai cấp công nhân đang trỗi dậy muốn làm giảm ngưỡng bầu cử để lực lượng đại diện của họ có ghế trong hệ thống cơ quan lập pháp, và những phe đảng truyền thống đang suy yếu và bị đe dọa cũng cần đến quy tắc bầu cử đại diện tỷ lệ để bảo vệ vị thế của họ trước những làn sóng cử tri mới được huy động bởi phổ thông đầu phiếu (universal suffrage)”[5]. Cả hai yếu tố trên đều có ảnh hưởng trực tiếp đến quá trình lập hiến đương thời, đặc biệt ở những quốc gia luôn phải đối mặt với tình trạng phân chia sắc tộc sâu sắc, cũng như ở những quốc gia với lực lượng dân chủ mới cần được hòa giải với các phe phái truyền thống phản dân chủ.

Quá trình dân chủ hóa cũng quyết định sử dụng thể chế nghị viện hoặc chế độ tổng thống. Như Douglas V. Verney đã chỉ ra, có hai lộ trình cơ bản khiến quyền lực quân chủ có thể được dân chủ hóa: một là lấy đi hầu hết các đặc quyền chính trị của vị vua và buộc nội các của ông ta này phải chịu trách nhiệm trước cơ quan lập pháp do dân bầu ra, từ đó tạo ra một hệ thống nghị viện; hai là loại bỏ cơ chế cha truyền con nối trong hoàng tộc, và thay thế bằng cơ chế bầu cử dân chủ và tạo nên một nền “quân chủ” mới, nghĩa là thực chất tạo ra chế độ tổng thống[6].

Ngoài ra, cũng có những nguyên nhân lịch sử khác như quá trình tự giác bắt trước các nền dân chủ thành công, cũng như ảnh hưởng của các cường quốc thực dân. Như bảng thống kê trên cũng chỉ rõ rằng ảnh hưởng của đế quốc thực dân Anh quan trọng đến nhường nào. Còn chế độ tổng thống của Hoa Kỳ đã được hầu hết nhóm nước Mỹ Latin học hỏi vào thế kỷ XIX. Và đến đầu thế kỷ XX, quy tắc bầu cử đại diện tỷ lệ đã nhanh chóng lan rộng trên khắp châu Âu, cũng như châu Mỹ Latin, không chỉ vì lý do đảm bảo quyền lợi của mọi phe đảng và mọi nhóm thiểu số, mà còn vì quy tắc này đã được chấp nhận rộng rãi như là phương pháp bầu cử dân chủ nhất, và do đó cũng trở thành “làn sóng của tương lai dân chủ”.

Xu hướng ủng hộ quy tắc bầu cử đại diện tỷ lệ cũng đồng thời xác lập truy vấn gây tranh cãi về “cht lưng” của nền dân chủ trong bốn tổ hợp khác nhau đã nêu ở trên. Thuật ngữ “cht lưng” được tôi sử dụng ở đây nhằm chỉ tới mức độ mà một thể chế có thể đáp ứng được các quy chuẩn dân chủ như tính đi din (cho nguyn vng ca nhân dân), tính trách nhim (giải trình trưc nhân dân), tính bình đng, sự tham gia (của nhân dân vào hot đng chính tr.) Những luận điểm khẳng định và phản biện trong chuỗi tranh luận xoay quanh truy vấn này đã trở nên quá nổi tiếng, khó có thể được lý giải thỏa đáng ở đây, nhưng chắc chắn chúng ta phải nhấn mạnh rằng khoảng cách giữa hai nhóm lựa chọn đối lập không lớn như người ta vẫn nghĩ. Trước hết, những người ủng hộ quy tắc bầu cử đại diện tỷ lệ và những người ủng hộ quy tắc bầu cử đa số tương đối không bất đồng quá nhiều về hiệu ứng của hai hệ phương pháp bầu cử này cùng với những cái giá phải trả cho chúng. Cả hai bên đều đồng ý rằng quy tắc bầu cử đại diện tỷ lệ sẽ tạo ra tính tỉ lệ và đại diện thiểu số lớn hơn, còn quy tắc bầu cử đa số tương đối sẽ thúc đẩy hệ thống lưỡng đảng và thiết lập chính phủ do một đảng cầm quyền. Các bên chủ yếu bất đồng về cái kết quả mà họ muốn mà thôi, như phe ủng hộ đa số tương đối thì cho rằng chỉ có hệ thống lưỡng đảng mới gán được trách nhiệm cho chính sách của chính phủ.

Ngoài ra, hai nhóm này còn tranh luận về hiu lc của hai hệ thống này. Nhóm ủng hộ quy tắc bầu cử đại diện tỷ lệ đề cao sự đại diện của nhóm thiểu số, không chỉ bởi chất lượng của nền dân chủ mà còn bởi khả năng duy trì sự thống nhất và nền hòa bình trong một xã hội bị chia rẽ. Tương tự, nhóm ủng hộ quy tắc bầu cử đa số tương đối đề cao nội các một đảng không chỉ vì tính trách nhiệm của nội các này, mà còn bởi sự lãnh đạo chắc chắn, ra chính sách hiệu quả mà nó có thể mang tới. Cũng có một điểm khác biệt nhỏ trong cách hai nhóm này nhìn nhận về cht lưngtính hiu qu. Những người ủng hộ quy tắc bầu cử đại diện tỷ lệ thường chú trọng vào tính đi din của chính phủ, trong khi những người ủng hộ quy tắc bầu cử đa số tương đối lấy trọng tâm vấn đề là khả năng quản trị đất nước.

Cuối cùng, dù tranh luận giữa nhóm ủng hộ thể chế tổng thống và nhóm ủng hộ thể chế nghị viện đã không diễn ra quá khốc liệt, nó rõ ràng song hành cùng với tranh luận về hệ thống bầu cử. Một lần nữa, mọi ý kiến ủng hộ và phản bác ở đây đều xoay quanh vấn đề chất lượng và hiệu quả. Nhóm ủng hộ chế độ tổng thống xem quá trình bầu cử trực tiếp ra người điều hành đất nước như một chuẩn mực dân chủ, trong khi nhóm ủng hộ thể chế nghị viện xem hiện tượng quyền lực tập trung trong tay một lãnh đạo duy nhất rõ ràng chưa thật sự dân chủ. Nhưng ở đây, vấn đề về sự hiệu quả đã trở thành một đề tài được tranh luận nghiêm túc hơn, với một bên nhấn mạnh vai trò lãnh đạo mạnh mẽ và hiệu quả của chức tổng thống, và bên kia nhấn mạnh nguy hiểm tiềm tàng từ xung đột và bế tắc giữa bộ máy hành pháp và lập pháp.

Đánh giá hiu lc ca mt nn dân ch

Làm thế nào chúng ta đánh giá được hiệu lực thực sự của các kiểu thể chế dân chủ khác nhau? Rất khó tìm thấy những thang đo định lượng thỏa đánh giá được hiệu lực về mặt dân chủ, và do đó các nhà khoa học chính trị hiếm khi cố gắng đánh giá vấn đề này theo cách có hệ thống. Trường hợp ngoại lệ quan trọng nhất là nỗ lực tiên phong của học giả G. Bingham Powell trong nghiên cứu đánh giá năng lực duy trì trật tự công của nhiều nền dân chủ (được đo bằng tỷ lệ bạo loạn và tử vong do bạo lực chính trị), cùng với mức độ tham gia chính trị của công dân (được đo bằng lượng người dân đi bầu cử)[7]. Dựa trên ví dụ của Powell, tôi sẽ xem xét những khía cạnh này và khía cạnh khác của hiệu lực về mặt dân chủ, bao gồm sự đại diện cho nguyện vọng của nhân dân, tính hồi đáp nguyện vọng của nhân dân, sự bình đẳng kinh tế và sự quản lý kinh tế vĩ mô.

Bởi những rào cản trong việc tìm kiếm nguồn thông tin đáng tin cậy có thể giúp đo lường các chỉ số xác lập hiệu lực của một nền dân chủ, bên ngoài dữ liệu của nhóm nước OECD (Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế), tôi giới hạn chuỗi phân tích về hiệu lực dân chủ của mình trong nhóm nước công nghiệp tiên tiến. Dù sao thì, các nước dân chủ non trẻ ở khu vực Mỹ Latin, với mức độ phát triển kinh tế còn thấp, không được xem là những trường hợp tương đương. Điều này có nghĩa là một trong bốn tổ hợp lựa chọn cơ bản -được kết hợp giữa chế độ tổng thống và quy tắc bầu cử đại diện tỷ lệ, vốn chỉ phổ biến ở khu vực Mỹ Latin – phải bị loại bỏ khỏi phân tích của chúng ta.

Mặc dù sự hạn chế này thật đáng tiếc, sẽ có rất ít nhà quan sát có thể tranh luận một cách nghiêm túc và cố tìm cho được một quốc gia đại diện điển hình của tổ hợp này. Qua trường hợp Costa Rica là một ngoại lệ hoàn toàn, cùng với Venezuela và Colombia là hai ngoại lệ không hoàn toàn, ta có thể thấy tình hình ổn định chính trị và hiệu suất kinh tế của các nước dân chủ ở Mỹ Latin còn lâu mới thỏa đáng. Về vấn đề này, Juan Linz cũng đã khẳng định rằng chế độ tổng thống của nhóm nước Mỹ Latin rất dễ gặp bế tắc trong quá trình điều phối mối quan hệ giữa khối hành pháp và khối lập pháp, đi kèm với lãnh đạo không hiệu quả[8]. Hơn nữa, Scott Mainwaring còn chứng minh một cách rất thuyết phục rằng sự thể càng trở nên đặc biệt nghiêm trọng khi các tổng thống của nhóm nước Mỹ Latin không đạt được lực lượng hỗ trợ chiếm đa số trong hệ thống cơ quan lập pháp[9]. Do đó, mô hình thể chế với chế độ tổng thống kết hợp với quy tắc bầu cử đại diện tỷ lệ của nhóm nước Mỹ Latin vẫn là một lựa chọn không hấp dẫn.

Ba tổ hợp lựa chọn còn lại – chế độ tổng thống kết hợp với quy tắc bầu cử đa số tương đối, chế độ nghị viện kết hợp với quy tắc bầu cử đa số tương đối, và chế độ nghị viện kết hợp với quy tắc bầu cử đại diện tỷ lệ – đều đã có nền tảng vững chắc trong các quốc gia dân chủ thịnh vượng của phương Tây. Ở đây, tôi tập trung vào 14 trường hợp đại diện tiêu biểu và rõ ràng cho ba loại tổ hợp này. Hoa Kỳ là ví dụ điển hình cho cấu trúc thể chế gồm chế độ tổng thống kết hợp với quy tắc bầu cử đa số tương đối. Bên cạnh đó, có bốn trường hợp đại diện điển hình cho tổ hợp của chế độ nghị viện và quy tắc bầu cử đa số tương đối (Úc, Canada, New Zealand, và Vương quốc Anh), có chín trường hợp đại diện điển hình cho tổ hợp của chế độ nghị viện và quy tắc bầu cử đại diện tỷ lệ (Áo, Bỉ, Đan Mạch, Phần Lan, Đức, Ý, Hà Lan, Na Uy, và Thụy Điển). Bảy nền dân chủ ổn định lâu dài cũng bị loại trừ khỏi chuỗi phân tích này, hoặc vì không phù hợp với bất kỳ dạng nào trong ba tổ hợp lựa chọn ở trên (Pháp, Ireland, Nhật Bản, và Thụy Sĩ), hoặc vì quá dễ bị ảnh hưởng bởi các yếu tố từ bên ngoài (Israel, Iceland, và Luxembourg).

Bởi một mục tiêu trọng yếu của quy tắc bầu cử đại diện tỷ lệ là tạo điều kiện cho mọi nhóm thiểu số được đại diện thỏa đáng trong hệ thống cơ quan lập pháp, người ta có quyền kỳ vọng hệ thống bầu cử đại diện tỷ lệ luôn làm tốt hơn hệ thống bầu cử trội số về mặt này. Rất ít nghi ngờ rằng có thể có một trường hợp ngược lại. Ví dụ, đối với những nước mà các nhóm sắc tộc thiểu số thành lập được tổ chức chính trị sắc tộc, như ở Bỉ và Phần Lan, quy tắc bầu cử đại diện tỷ lệ đã cho phép các nhóm này có được đại diện trong quốc hội với tỷ lệ gần như hoàn hảo. Bởi vì có rất nhiều loại cộng đồng sắc tộc và tôn giáo thiểu số ở các nước dân chủ trong phân tích của chúng ta, rất khó để đo lường chính xác mức độ thành công của quy tắc bầu cử đại diện tỷ lệ trong khả năng đảm bảo quyền được đại diện thỏa đáng cho các nhóm thiểu số, so với quy tắc bầu cử đa số tương đối. Tuy nhiên, hoàn toàn có khả năng, chúng ta vẫn có thể so sánh bằng chỉ số khả năng được đại diện thỏa đáng của nữ giới – họ không thiểu số về mặt số lượng nhưng vẫn thiểu số về mặt chính trị – một cách có hệ thống trên nhiều quốc gia. Cột đầu tiên của bảng thống kê sau đây cho thấy tỷ lệ phần trăm thành viên nữ trong hạ nghị viện (hoặc đơn nghị viện trong chế độ độc viện) của cơ quan lập pháp quốc gia trong 14 nước dân chủ vào những năm đầu thập niên 1980. Tỷ lệ trung bình 16,4% của nhóm nước áp dụng chế độ nghị viện và quy tắc bầu cử đại diện tỷ lệ cao hơn những bốn lần so với cả tỷ lệ 4,1% của Hoa Kỳ hay tỷ lệ trung bình 4,0% của nhóm nước áp dụng chế độ nghị viện và sử dụng quy tắc bầu cử đa số tương đối. Để chắc chắn hơn, vị trí xã hội cao của người phụ nữ trong xã hội các nước Bắc Âu góp phần vào nguyên nhân dẫn đến sự khác biệt này, nhưng tỷ lệ trung bình 9,4% ở năm quốc gia còn lại trong nhóm nước theo chế độ nghị viện và sử dụng quy tắc bầu cử đại diện tỷ lệ vẫn còn cao hơn gấp hai lần so với nhóm các nước sử dụng quy tắc bầu cử đa số tương đối.

Có phải tỉ lệ đại diện cao hơn của phụ nữ là kết quả của sự tiến bộ trong lợi ích của họ? Harold L. Wilensky đã đánh giá các nền dân chủ một cách cẩn thận dựa trên tính sáng tạo và tính mở rộng của các chính sách gia đình – một vấn đề liên quan cụ thể tới lợi ích của phụ nữ – và ông đã khẳng định cho câu hỏi ở trên[10]. Theo thang đo 13 điểm (điểm tối đa là 12 và điểm tối thiểu là 0), điểm số của của các nước trong chuỗi phân tích này ở vào khoảng từ 11 đến 1. Khoảng cách giữa ba nhóm (như được thể hiện trong cột thứ hai của bảng thống kê thứ nhất trong mục này) rất rõ: nhóm quốc gia sử dụng quy tắc bầu cử đại diện tỷ lệ đạt điểm trung bình là 7,89, trong khi nhóm quốc gia theo chế độ nghị viện và sử dụng quy tắc bầu cử đa số tương đối đạt điểm số 2,50, và Mỹ cũng chỉ cao hơn một chút với điểm số 3,00. Một lần nữa, nhóm nước Bắc Âu đạt điểm cao nhất, và ngay cả khi không tính các nước này thì điểm trung bình 6,80 của các quốc gia còn lại trong nhóm quốc gia sử dụng quy tắc bầu cử đại diện tỷ lệ và hệ thống nghị viện vẫn cao hơn nhiều so với nhóm quốc gia sử dụng quy tắc bầu cử đa số tương đối.

BẢNG 1 – ĐẠI DIỆN LẬP PHÁP CỦA NỮ GIỚI, CHÍNH SÁCH GIA ĐÌNH SÁNG TẠO, TỶ LỆ CỬ TRI ĐI BẦU, TÌNH HÌNH BẤT BÌNH ĐẲNG THU NHẬP, VÀ CHỈ SỐ DAHL VỀ CHẤT LƯỢNG DÂN CHỦ

Kiu t hp

Đi din lập pháp ca n gii

Chính sách gia đình sáng tạo

T l c tri đi bu

Bt bình đng thu nhp

Ch s Dahl v cht lưng dân ch

 

1980 – 1982

1976 – 1980

1971 – 1980

1985

1969

Quy tắc bầu cử đa số tương đối – Chế độ tổng thống1

4,1

3,0

54,2%

39,9%

3,0

Chế độ nghị viện – Quy tắc bầu cử trội  số2

4,0

2,5

75,3%

42,9%

4,8

Chế độ nghị viện – Quy tắc bầu cử đại diện tỷ lệ3

16,4

7,89

84,5%

39,0%

2,2

 

1 Chỉ có một nước dân chủ theo chế độ tổng thống và sử dụng hệ thống đầu phiếu đa số tương đối ở đây là Hoa Kỳ.

2 Có bốn nước dân chủ theo chế độ nghị viện và sử dụng hệ thống đa số tương đối là Úc, Canada, New Zealand, và Vương quốc Anh.

Ba cột cuối trong Bảng 1 cho thấy các chỉ số về hiệu lực của nền dân chủ. Cột thứ ba liệt kê các số liệu khả tín nhất về tỉ lệ cử tri tham gia bầu cử (trong năm 1970); tỷ lệ cử tri ở các nước bắt buộc bỏ phiếu (Úc, Bỉ và Ý) không được tính trong giá trị trung bình của cột này. So tỷ lệ cử tri đi bầu rất thấp – 54,2% – ở Hoa Kỳ, nhóm nước theo chế độ nghị viện và sử dụng quy tắc bầu cử đa số tương đối đạt được tỷ lệ cao hơn rõ ràng (khoảng 75%). Nhưng tỷ lệ cử tri đi bầu trung bình của nhóm nước theo chế độ nghị viện kếp hợp với hệ thống đầu phiếu đại diện tỷ lệ vẫn cao hơn, nhỉnh hơn 84% một chút. Bởi vì tỷ lệ cử tri đi bầu tối đa trong thực tế cũng chỉ đến mức 90% (con số này được xác định bởi tỷ lệ cử tri đi bầu ở nhóm nước bắt buộc bỏ phiếu), khoảng cách giữa 75 và 84% ở đây rất đáng lưu ý.

Một mục tiêu khác của dân chủ là bình đẳng chính trị. Nó thường có xu hướng thắng thế nếu không có bất công lớn về kinh tế. Cột thứ tư trong Bảng 1 trình bày số liệu khảo sát của Ngân hàng thế giới về tỷ lệ phần trăm tổng thu nhập của 20% gia đình giàu nhất vào giữa thập niên 1980[11]. Chúng cho thấy tình hình phân phối thu nhập ít bất bình đẳng hơn của nhóm nước theo chế độ nghị viện và sử dụng quy tắc bầu cử đại diện tỷ lệ, so với nhóm nước theo chế độ nghị viện sử dụng quy tắc bầu cử trội, và Hoa Kỳ ở vị trí trung gian.

Cuối cùng, cột thứ năm liệt kê chỉ số xếp hạng của Robert A. Dahl về các nước dân chủ theo mười tiêu chí của chất lượng dân chủ, chẳng hạn như quyền tự do báo chí, tự do lập hội, hệ thống đảng cạnh tranh, các đảng phái và các nhóm lợi ích mạnh, và bộ máy lập pháp hiệu quả[12]. Các nền dân chủ ổn định sẽ ở vào khoảng từ mức tối đa là 1 đến mức thấp 6. Ở đây, có một xu hướng hơi thiên về quy tắc bầu cử đại diện tỷ lệ trong bảng xếp hạng của Dahl (ông đã thêm vào một biến là số đảng phái khiến cho kết quả tổng thể của hệ thống nhiều đảng sẽ cao hơn hệ thống lưỡng đảng), nhưng ngay cả khi loại trừ sự thiên vị này, chúng ta vẫn sẽ thấy khác biệt rất nổi bật giữa các nước sử dụng quy tắc bầu cử đại diện tỷ lệ – nghị viện và các nước sử dụng quy tắc bầu cử đa số tương đối – nghị viện: 6 nước thuộc nhóm đầu đạt điểm số cao nhất, trong khi phần lớn các nước trong nhóm sau đạt được điểm số gần như thấp nhất – 5.

BẢNG 2 – TÌNH HÌNH TĂNG TRƯỞNG KINH TẾ, LẠM PHÁT VÀ THẤT NGHIỆP (1961-1988)

Kiểu tổ hợp

Tỷ lệ tăng trưởng kinh tế

Tỷ lệ lạm phát

Tỷ lệ thất nghiệp

Chế độ tổng thống kết hợp quy tắc bầu cử đa số tương đối

3.3

5.1

6.1

Chế độ nghị viện kết hợp quy tắc bầu cử đa số tương đối

3.4

7.5

6.1

Chế độ nghị viện kết hợp quy tắc bầu cử đại diện tỷ lệ

3.5

6.3

4.4

 

Ngun: Báo cáo trin vng kinh tế ca nhóm nưc OECD (OECD Economic Outlook), số 26 (tháng 12 năm 1979), trang 131; Số 30 (tháng 12 năm 1981), trang 131, 140, 142; Số 46 (tháng 12 năm 1989), trang 166, 176, 182.

Chúng ta sẽ không tìm thấy sự khác biệt rõ ràng như vậy khi xem xét ảnh hưởng của các kiểu mô hình dân chủ lên việc duy trì trật tự công cộng và hòa bình. Nhóm nước theo chế độ nghị viện – bầu cử đa số tương đối có tỷ lệ bạo loạn chính trị thấp nhất trong giai đoạn 1948–1977, nhưng lại sở hữu tỷ lệ tử vong vì lý do chính trị cao nhất; tuy nhiên, mức độ tử vong chính trị này không phân bố đều mà tập trung hoàn toàn ở nước Anh, chủ yếu bởi những bất ổn chính trị ở Bắc Ireland. Một phân tích thống kê chi tiết hơn cho thấy rằng chính sự chia rẽ xã hội mới là yếu tố quan trọng hơn so với kiểu dân chủ trong việc giải thích sự khác nhau trong bạo loạn chính trị và tử vong tại 13 quốc gia nghị viện này[13].

Đối với những cộng đồng ủng hộ quy tắc bầu cử đa số tương đối, một trong những lý do chính dẫn đến sự lựa chọn của họ là hệ thống bầu cử này này xây dựng chính phủ một đảng cầm quyền với “sức mạnh thực chất” có thể theo đuổi quá trình thực thi chính sách công một cách “hiệu quả”. Một chủ điểm trọng yếu trong số các chức năng của chính phủ là khả năng quản lý nền kinh tế, vốn cũng là lĩnh vực để các quy tắc bầu cử này chứng minh được thực lực. Bởi vậy nên phe ủng hộ hình thức bầu cử đa số tương đối đã phải nhận một cú sốc lớn vào năm 1987, khi GDP bình quân đầu người của Ý (quốc gia sử dụng quy tắc bầu cử đại diện tỷ lệ và áp dụng chế độ dân chủ nghị viện với nhiều đảng kìm hãm lẫn nhau, và thường lập nên chính phủ không đoàn kết và không ổn định) đã vượt qua cả GDP bình quân đầu người của Vương quốc Anh, thường được coi là hình mẫu điển hình của kiểu chính phủ mạnh mẽ và hiệu quả. Trong trường hợp này, giả sử nước Ý đã khám phá ra những giếng dầu dồi dào ở Địa Trung Hải, thì chúng ta còn có thể giải thích được bước nhảy kinh tế ngoạn mục như vậy bởi yếu tố ngẫu nhiên. Nhưng ở đây, không phải Ý mà chính Vương quốc Anh mới là kẻ tìm ra dầu!

Như vậy, thành tựu phát triển kinh tế rõ ràng không chỉ được xác định bởi chính sách quản lý. Tuy vậy, khi chúng ta xem xét hiệu quả kinh tế trên một quãng thời gian dài, những tác động từ bên ngoài sẽ càng lúc càng giảm, đặc biệt nếu chúng ta tập trung vào các nước có cùng trình độ phát triển kinh tế. Bảng 2 cho thấy số liệu ứng với ba tiêu chí quan trọng nhất làm nên hiệu lực của nền kinh tế vĩ mô là – tỷ lệ tăng trưởng kinh tế hằng năm, tỷ lệ lạm phát và tỷ lệ thất nghiệp – của nhóm nước OECD từ thập niên 1960 đến thập niên 1980.

Mặc dù mức tăng trưởng kinh tế của Ý hoàn toàn cao hơn Anh, nhưng xét đến từng nhóm cấu trúc thể chế, không có khoảng cách đáng kể trong hiệu lực kinh tế giữa nhóm nước theo chế độ nghị viện – bầu cử đa số tương đối và nhóm nước theo chế độ nghị viện – bầu cử đại diện tỷ lệ, cũng như giữa hai nhóm nước này với Hoa Kỳ. Tốc độ tăng trưởng kinh tế cao hơn một chút của nhóm nước theo chế độ nghị viện và sử dụng hình thức bầu cử đại diện tỷ lệ không thể được tính là đáng kể ở đây. Về tỷ lệ lạm phát, số liệu cho thấy Hoa Kỳ tốt nhất, tiếp theo là nhóm nước dân chủ nghị viện – bầu cử đại diện tỷ lệ. Chênh lệch đáng kể nhất xuất hiện trong tỷ lệ thất nghiệp; số liệu cho thấy nhóm nước cộng hòa nghị viện sử dụng quy tắc bầu cử đại diện tỷ lệ đã giải quyết tốt nhất nạn thất nghiệp[14]. Tựu trung, khi so sánh tổng hợp cả ba tiêu chí, chúng ta có thể thấy nhóm nước dân chủ nghị viện sử dụng hình thức bầu cử đại diện tỷ lệ đạt hiệu lực tốt nhất.

Bài học cho các nước dân chủ đang phát triển

Giới khoa học gia chính trị thường có xu hướng nghĩ rằng các hệ thống bầu cử đa số tương đối kiểu như Anh Quốc và Hoa Kỳ luôn là lựa chọn ưu việt xét theo tiêu chí chất lượng của nền dân chủ và quá trình vận hành hiệu quả của chính phủ, bởi một thực tế là các luồng tư tưởng chính trị học chính thống luôn được định hướng theo kiểu Mỹ – Ănglê. Tuy nhiên, chính quan điểm chính thống này vốn đã tiềm ẩn mâu thuẫn, bởi bằng chứng thực nghiệm về hiệu lực kinh tế tôi đã trình bày ở trên. Trong bất cứ môi trường chính trị nào xuất hiện tình trạng phân mảnh, tổ hợp thể chế dân chủ nghị viện và quy tắc bầu cử đại diện tỷ lệ luôn tạo được hiệu suất tốt nhất, đặc biệt là trong khả năng đảm bảo quyền đại diện, khả năng bảo vệ quyền lợi của các nhóm thiểu số, khả năng đảm bảo sự tham gia của cử tri, và khả năng kiểm soát tình trạng thất nghiệp.

Phát hiện này chính là bài học quan trọng cho những người muốn xây dựng bản hiến pháp dân chủ chuẩn mực trong quá trình dân chủ của mỗi quốc gia: tổ hợp lựa chọn với quy tắc bầu cử đại diện tỷ lệ và chế độ cộng hòa nghị viện thực sự là một lộ trình cần được xem xét nghiêm túc. Tuy nhiên, tôi cũng phải lưu ý rằng cấu trúc thể chế gồm quy tắc bầu cử đại diện tỷ lệ và mô hình nghị viện có những biểu hiện rất đa dạng. Kiểu quy tắc bầu cử đại diện tỷ lệ trung tính và hệ thống nhiều đảng ở mức vừa phải như ở Đức và Thụy Điển rõ ràng tạo ra hiệu lực dân chủ tốt hơn, so với kiểu quy tắc bầu cử đại diện tỷ lệ cực đoan và hệ thống đa đảng khó được kiểm soát như của Ý và Hà Lan. Dù vậy, như tôi đã chứng minh trong mục trước, ngay cả nước Ý cũng đã cho thấy hiệu lực và sức mạnh đáng kể của nền dân chủ.

Nhưng phải chăng kết luận này đúng với cả trường hợp của các nước dân chủ non trẻ và các nước đang trải qua cơn đau của tiến trình dân chủ hóa ở châu Á, châu Phi, Mỹ Latin và Đông Âu, vốn đang cố gắng xây dựng nền dân chủ giữa những thách thức của tình trạng kinh tế kém phát triển và mâu thuẫn sắc tộc? Phải chăng ngay cả trong hoàn cảnh ngặt nghèo như vậy, họ vẫn không cần đến khả năng điều hành mạnh mẽ và cơ chế quyền lực tập trung như trong chế độ cộng hòa tổng thống, hoặc mô hình Westminster, những cấu trúc thể chế lưỡng đảng với một đảng cầm quyền?

Đứng trước vấn đề mâu thuẫn sắc tộc lâu đời và trầm trọng, mọi câu hỏi trên đều phải nép mình đằng sau nỗ lực chung. Những xã hội phân mảnh, không chỉ ở phương Tây mà còn ở mọi nơi trên thế giới, đều cần đến giải pháp tối hậu là tinh thần chung sống trong hòa bình giữa các dân tộc vốn ở trong vòng xung đột. Viễn cảnh này đòi hỏi lộ trình hòa giải và thỏa hiệp, một mục tiêu chắc chắn cần đến sự tham gia và hợp tác của lực lượng đại diện của tất cả các cộng đồng, từ đa số đến thiểu số, trong quá trình ra quyết định. Cơ chế tản quyền và hợp tác như vậy có thể được kiến tạo dễ dàng hơn nhiều trong hệ thống được kết hợp từ chế độ nghị viện và quy tắc bầu cử đại diện tỷ lệ, so với hệ thống được kết hợp từ chế độ tổng thống và quy tắc bầu cử đa số tương đối. Một tổng thống gần như chắc chắn thuộc về một nhóm, vì vậy nên vị tổng tống ấy không thể ra quyết định triệt để nhằm thiết lập cơ chế tản quyền và hợp tác giữa các cộng đồng, dù có muốn hay không. Dẫu cho mô hình Westminster vẫn có khả năng thiết lập nội các không thuần nhất, nhưng kiểu nội các này vẫn không thể tập hợp được đại diện của mọi cộng đồng, đặc biệt là khi có một cộng đồng chiếm quyền lực đa số. Điều quan trọng là chính phủ Anh, dẫu đã trải qua một lịch sử được ngự trị bởi truyền thống ủng hộ quyết định của số đông, vẫn phải công nhận sự cần thiết của cơ chế tạo sự đồng thuận và chia sẻ quyền lực, bởi tình trạng mâu thuẫn tôn giáo và sắc tộc ở vùng Bắc Ireland. Từ năm 1973, nước Anh đã cố gắng giải quyết vấn đề Bắc Ireland thông qua lộ trình xây dựng cơ chế bầu cử đại diện tỷ lệ, cùng với một chính phủ liên minh toàn diện.

Như Horowitz đã chỉ ra, những bất trắc của chế độ tổng thống vẫn có thể được hạn chế bằng cách ra luật xác định rằng chức vị tổng thống chỉ có thể được bầu chọn từ một lực lượng ủng hộ tối thiểu trong mỗi nhóm khác nhau, như trường hợp Nigeria[15]. Nhưng đây vẫn chỉ là biện pháp mang tính tình thế và không thể so sánh với những lợi thế từ một bộ máy hành pháp mang tính toàn diện và thống nhất thực sự. Tương tự, trường hợp Malaysia cho thấy rằng một cấu trúc thể chế với chế độ nghị viện và quy tắc bầu cử đa số tương đối vẫn có thể xây dựng nội các là liên minh hợp thành từ nhiều đảng và mang tính đa sắc tộc, nhưng kịch bản này đòi hỏi các đảng phái phải chủ động thực hiện các hiệp ước trước bầu cử. Những trường hợp ngoại lệ chứng minh cho quy tắc: chia sẻ quyền lực giữa các nhóm sắc tộc tại Nigeria và Malaysia, mà chỉ dựa trên một nên tảng hạn hẹp và bằng những thỏa thuận cụ thể, là một kết quả tự nhiên và trực tiếp của hệ thống nghị viện – bầu cử đại diện tỷ lệ.

Quy tắc bầu cử đại diện tỷ lệ và quá trình hoạch định chính sách kinh tế

Truy vấn về mô hình nhà nước dân chủ phù hợp nhất với mục tiểu phát triển kinh tế còn khó trả lời hơn. Ở đây, đơn giản là chúng ta không có đủ các trường hợp ở Thế giới thứ Ba xây dựng nhà nước dân chủ bền vững và có khả năng đại diện cho các hệ thống khác nhau để chúng ta có thể đánh giá rõ ràng (chưa kể đến việc chúng ta cũng rất thiếu dữ liệu kinh tế đáng tin cậy). Tuy nhiên, cái tri thức truyền thống cho rằng những bước nhảy về kinh tế chắc chắn cần đến một chính phủ thống nhất và có khả năng ra quyết định dứt khoát, như chế độ tổng thống hoặc mô hình nội các lãnh đạo Westminster, thực sự rất khả nghi. Trước hết, nếu chúng ta cứ cho rằng một chính phủ liên minh thường xuyên phải thương lượng và hoà giải sẽ điều hành và thực thi chính sách kinh tế theo cách kém hiệu quả hơn kiểu chính phủ áp đặt và độc tài, vậy ngầm định rằng một chính phủ độc tài hoàn toàn không bị can thiệp bởi bộ máy hành pháp hay tự do khỏi sự bất đồng nội tại mới là phương án tối ưu. Kiểu lý luận này – cũng chính là cách ngụy biện mà các lực lượng độc tài mị dân thường vận dụng để lật đổ chính phủ dân chủ còn non trẻ và thiếu uy tín ở các nước thuộc Thế giới thứ Ba giai đoạn từ thập niên 1960 đến thập niên 1970 – giờ hầu như không còn chút uy tín nào. Để chắc chắn, dĩ nhiên chúng tôi cũng đã tính đến một vài ví dụ về phép lạ kinh tế được xây dựng bởi các chế độ độc tài, như chế độ từng tồn tại ở Hàn Quốc và Đài Loan, nhưng số lượng này quá ít ỏi so với những ví dụ lịch sử đáng hổ thẹn của các chính quyền phi dân chủ ở châu Phi, châu Mỹ Latinh, và Đông Âu.

Thứ hai, nhiều học giả người Anh, đặc biệt là nhà khoa học gia chính trị hàng đầu S.E. Finer, đã dứt khoát kết luận rằng thực chất chúng ta không cần đến bàn tay sắt cho mục tiêu phát triển kinh tế. Hồi tưởng lại nền kinh tế bị tổn thương nặng nề của nước Anh sau Đệ nhị Thế chiến, họ phân tích rằng mỗi đảng cầm quyền đã thực sự duy trì được khả năng lãnh đạo mạnh mẽ trong quá trình hoạch định chính sách kinh tế, nhưng cũng chính kiểu chính phủ không-thế-này-thì-thế-khác như vậy đã quá “tuyệt đối và đột ngột”, xảy ra giữa “hai phe quyền lực tập trung ở hai thái cực tư tưởng chỉ chực chờ hạ bệ phần lớn chính sách của phe tiền nhiệm”. Những học giả này tiếp tục khẳng định rằng: “Điều chúng ta thực sự cần là tính ổn định và tính liên tục với quy mô lớn”, cũng như “những chính sách có khả năng dàn xếp cao hơn”, những điều này có thể được tạo ra bởi tiến trình chuyển đổi sang quy tắc bầu cử đại diện tỷ lệ và kiểu chính phủ liên minh, một hình thức chính phủ có xu thế trung dung trong định hướng nhiều hơn[16]. Lập luận này không chỉ đúng với các nước phát triển mà còn đúng với các nước đang phát triển.

Thứ ba, kiểu chính phủ quyết đoán và mạnh mẽ xây dựng bởi chế độ tổng thống hoặc mô hình Westminster chỉ có thể là lựa chọn tối ưu nhất khi người ta cần chính sách được xác lập và thực thi với tốc độ nhanh nhất. Trong lĩnh vực chính sách đối ngoại và quốc phòng, cấu trúc thể chế gồm chế độ nghị viện và quy tắc bầu cử đại diện tỷ lệ quả thực không đảm bảo được tốc độ. Nhưng thực ra trong chính sách kinh tế, tốc độ không phải là yếu tố có tầm quyết định quá quan trọng – quyết định đến như vũ bão chưa chắc là quyết định thông minh.

Vậy thì tại sao chúng ta vẫn có thể một mực không tin vào hiệu quả kinh tế của kiểu thể chế dân chủ luôn hướng đến quá trình kêu gọi tham vấn và thương lượng nhằm xây dựng sự đồng thuận ở mức cao? Có một lý lẽ cho rằng hệ thống nhiều đảng kìm hãm lẫn nhau, cũng như chính phủ kiểu liên minh sẽ không ổn định và không hiệu quả, là khiếm khuyết rõ ràng không thể sánh được với kiểu chính phủ một đảng cầm quyền của chế độ tổng thống vốn luôn minh bạch và mạnh mẽ. Ở đây, chúng ta không nên để mình bị lừa bởi biểu hiện ở bề nổi. Một cái nhìn thực sự chi tiết về chế độ tổng thống sẽ cho thấy rằng ngay cả những trường hợp áp dụng thể chế này thành công nhất như Hoa Kỳ, Costa Rica, và Chile trước năm 1970, thực chất vẫn tiềm ẩn nhiều tranh cãi. Thực vậy, quá trình hoạch định chính sách kinh tế dễ bị tê liệt và bế tắc chứ còn chưa đạt được mức độ chậm và chắc. Trong mọi trường hợp, vấn đề trọng yếu không phải là yếu tố thẩm mĩ của cấu trúc chính phủ mà là hiệu lực trong thực tế. Vẻ sang trọng không thể phủ nhận của mô hình Westminster hoàn toàn không phải là lý do vững chắc để người ta áp dụng mô hình này.

Mối hoài nghi vẫn còn phổ biến về khả năng kinh tế của chế độ nghị viện sử dụng hình thức bầu cử đại diện tỷ lệ bắt nguồn từ cách chúng ta lầm lẫn giữa sức mạnh với hiệu lực của chính phủ. Về ngắn hạn, những nội các một đảng hoặc những tổng thống có thể dễ dàng xây dựng chính sách kinh tế với tốc độ và sự dễ dàng cao. Tuy nhiên, về lâu dài, chính sách được hỗ trợ bởi sự đồng thuận trên diện rộng mới có khả năng được thực hiện thành công, cũng như để lại nhiều thành tựu hơn những chính sách được đưa ra như vũ bão bởi một chính phủ “mạnh mẽ” nhưng đi ngược lại nguyện vọng của các nhóm lợi ích trọng yếu.

Tựu trung, tổ hợp lựa chọn gồm chế độ dân chủ nghị viện kết hợp với quy tắc bầu cử đại diện tỷ lệ rõ ràng là lộ trình tốt hơn so với mọi tổ hợp lựa chọn khác trong việc giải quyết mâu thuẫn sắc tộc, chỉ có nhược điểm nhỏ là quá trình hoạch định chính sách kinh tế không được suôn sẻ ở giai đoạn đầu. Lập luận cho rằng các nước dân chủ đang phát triển không nên xây dựng thể chế nghị viện sử dụng hình thức bầu cử đại diện tỷ lệ đơn giản là không thể đứng vững được. Chính những người kỹ sư với trọng trách xây dựng các bản hiến pháp dân chủ mới sẽ làm hại chính bản thân họ, cũng như đất nước của họ, nếu bỏ qua mô hình dân chủ hấp dẫn này.[17]

DịchBook Hunter
Biên tập và hiệu đính: Lê Duy Nam

Tìm hiểu thêm về dự án dịch sách Hệ thống bầu cử và Dân chủ tại đây: https://foxstudy.org/san-pham/du-an-dich-sach-he-thong-bau-cu-va-dan-chu/

CHÚ THÍCH: 

[1] Xem tài liệu: Donald L. Horowitz, “So sánh các nền dân chủ” (Comparing Democratic Systems), Seymour Martin Lipset, “Trung tâm của văn hóa chính trị” (The Centrality of Political Culture) và Juan J. Linz, “Ưu điểm của chế độ cộng hòa nghị viện” (The Virtues of Parliamentarism) Tạp chí Dân chủ số 1 (mùa thu 1990): trang 73 đến trang 91. Vấn đề cần lưu ý ở đây là còn có nhóm lựa chọn thứ ba có liên quan đến sự khác biệt giữa các hình thức liên bang hoặc thống nhất của chính phủ: bao gồm mức độ tập trung của chính phủ, chế độ đơn nghị viện hoặc chế độ lưỡng nghị viện, quy trình sửa đổi hiến pháp, và cơ chế vận hành của ngành tư pháp. Phân tích thực nghiệm cho thấy rằng những yếu tố này có xu hướng liên quan tới nhau; nhà nước liên bang sẽ có khuynh hướng tản quyền từ trung tâm, áp dụng chế độ lưỡng nghị viện, sở hữu hiến pháp “cố định” khó có thể được sửa đổi và được bảo vệ trước ngành tư pháp.

[2] Để đọc toàn bộ nội dung khác nhau giữa chính phủ kiểu đa số quyết định và chính phủ kiểu đồng thuận, bạn đọc có thể xem trong Arend Lijphart, Democracies: Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-One Countries (New Haven: Yale University Press,
1984).

[3] Có chín nước dân chủ theo chế độ nghị viện và sử dụng quy tắc bầu cử đại diện tỷ lệ là Áo, Bỉ, Đan Mạch, Phần Lan, Đức, Ý, Hà Lan, Na Uy và Thụy Điển).

Giovanni Sartori, “Political Development and Political Engineering,” trong cuốn Public Policy, tác giả John D. Montgomery và Alfred O. Hirschman, eds. (Cambridge: Harvard University Press, 1968), 273.

[4].Học giả đầu tiên nhấn mạnh tới mối quan hệ gần gũi giữa văn hóa và những dàn xếp hiến pháp này là G. Bingham Powell, Jr. trong cuốn Contemporary Democracies: Participation, Stability, and Violence (Cambridge:Harvard University Press, 1982), trang 67. Trong các bài viết trước của tôi, tôi thi thoảng phân loại Phần Lan là hệ thống tổng thống hoặc bán tổng thống, nhưng giờ tôi đồng ý với Powell (trang 56–57) rằng, mặc dù tổng thống được bầu trực tiếp của Phần Lan có thẩm quyền đặc biệt trong chính sách đối ngoại, Phần Lan hoạt động giống như một hệ thống nghị viện trong tất cả các khía cạnh khác. Trong số những trường hợp ngoại lệ, Ireland là một trường hợp đầy nghi ngờ; tôi xem hệ thống lá phiếu đơn khả nhượng của nó chủ yếu như phương pháp PR, nhưng các tác giả khác thì phân loại nó như phương thức đa số tương đối. Và tôi cho cả Úc vào nhóm đa số tương đối-nghị viện, bởi hệ thống lá phiếu thay thế của nó, dù rằng không thực sự giống đa số tương đối, hoạt động trong một cách tương tự.

[5]. Stein Rokkan, Citizens, Elections, Parties: Approaches to the Comparative
Study of the Processes of Development (Oslo: Universitetsforlaget, 1970), 157.

[6]. Douglas V. Verney, The Analysis of Political Systems (London: Routledge

và Kegan Paul, 1959), tr.18–23, tr.42–43.

[7].G. Bingham Powell, Jr., Contemporary Democracies, 12–29 and 111–74.

[8]. Juan J. Linz, “The Perils of Presidentialism,” Journal of Democracy 1 (Winter 1990): tr.51–69.
[9]. Scott Mainwaring, “Presidentialism in Latin America,” Latin American Research Review 25 (1990): tr. 167–70.

[10]. Cách xếp hạng của Wilensky dựa trên thang đo năm điểm (từ 4 đến 0) “áp dụng cho mỗi ba cụm chính sách: thứ nhất là sự tồn tại và độ dài của chế độ nghỉ thai sản và nghỉ phép của cha mẹ, được trả lương hay không; thứ hai là khả năng có sẵn và khả năng tiếp cận các chương trình nhà trẻ công, và nỗ lực của chính phủ để mở rộng hệ thống nhà trẻ; thứ ba là tính linh hoạt của hệ thống hưu trí. Hệ thống đánh giá này sẽ đo lường khả năng của một chính phủ trong việc đảm bảo chăm sóc trẻ em và tối ưu hóa quyền lựa chọn để cân bằng giữa công việc và gia đình cho tất cả mọi người”. Xem tài liệu: Harold L. Wilensky, “Các vấn đề thường gặp, sự phân cực của chính sách: Một nghiên cứu về Chính sách gia đình ở 18 quốc gia” (Common Problems, Divergent Policies: An 18-Nation Study of Family Policy), Public Affairs Report số 31 (tháng 5 năm 1990): trang 2. 

[11] Do thiếu dữ liệu, nước Áo không được xếp vào nhóm nước nghị viện sử dụng hình thức bầu cử đại diện tỷ lệ trong nghiên cứu so sánh ở đây. 

[12] Xem tài liệu: Robert A. Dahl, Cơ chế tản quyền: Tham gia và Đối kháng (Polyarchy: Participation and Opposition) (New Haven: Yale University Press, 1971), trang 231 đến trang 245.

[13] Phân tích đa tương quan ở đây cho thấy tình trạng phân mảnh xã hội, được đo bằng mức độ độc quyền tổ chức của các nhóm dân tộc và tôn giáo, có thể giải thích phương sai 33% của thống kê về các trường hợp bạo động và phương sai 25% của thống kê về các trường hợp tử vong chính trị. Luận điểm giải thích bổ sung dựa trên kiểu mô hình dân chủ chỉ giải thích được phương sai là 2% cho các cuộc bạo động (các nước sử dụng hình thức bầu cử trội số có phần trật tự hơn) và 13% cho các trường hợp tử vong (các nước sử dụng hình thức bầu cử đại diện tỷ lệ có phần hòa bình hơn).

[14] Ở đây, tôi không có sẵn dữ liệu khả tín để so sánh tình trạng thất nghiệp của các nước Áo, Đan Mạch, và New Zealand, vậy nên các nước này đã vắng mặt trong thống kê tỷ lệ thất nghiệp của Bảng 2. 

[15] Xem tài liệu: Donald L. Horowitz, So sánh các nền dân chủ (Comparing Democratic Systems), trang 76 đến trang 77.

[16] Xem tài liệu: S.E. Finer, Chính trị đối kháng và Cải cách bầu cử (Adversary Politics and Electoral Reform)  (London: Anthony Wigram, 1975), trang 30 đến trang 31.

[17] Tôi chân thành cảm ơn sự giúp đỡ và tư vấn của Robert W. Jackman, G. Bingham Powell, Jr., Harold L. Wilensky, và Kaare Strom, sự hỗ trợ nghiên cứu của Markus Crepaz, và sự hỗ trợ tài chính của Ủy ban Nghiên cứu của Viện Hàn lâm của Đại học California (the Committee on Research of the Academic Senate of the University of California) tại San Diego.