Kent Weaver

Kent Weaver là giáo sư chuyên ngành chính sách công và chính phủ tại Đại học Georgetown, đồng thời là một thành viên cao cấp trong Chương trình Nghiên cứu Quản trị (Governance Studies Program) tại Viện Brookings. Ông đã viết rất nhiều về vấn đề cải cách thể chế và bầu cử trong các nền dân chủ công nghiệp hóa, và là biên tập viên của công trình Canada sp đ ư? (The Collapse of Canada?) (1992), cũng như là thành viên trong nhóm biên tập công trình Th chế có quan trọng không? Hiu lc Chính ph tại Hoa K ở nước ngoài (Do Institutions Matter? Government Capabilities in the United States and Abroad) (1993). Bài viết này xuất hiện đầu tiên trên số ra tháng 4 năm 2002 của Tạp chí Dân chủ.

 

*****

Thể chế liên bang và quy tắc bầu cử thường được xem như hai cơ chế khác biệt nhưng luôn song hành để quản lý xung đột xã hội nói chung và xung đột lãnh thổ nói riêng. Ví dụ, những quy tắc bầu cử đảm bảo được tỷ lệ giữa số phiếu và số ghế trong quá trình bầu cử cho các cơ quan lập pháp thường được xem như một cơ chế “thỏa hiệp đa nguyên” (consociational) cho phép nhiều nhóm khác nhau thể hiện được mối quan tâm của họ, thay vì phân cực họ xung quanh chỉ một khác biệt nổi bật. Quy tắc bầu cử này có thể đặc biệt hiệu quả trong việc bảo vệ lợi ích của các nhóm thiểu số khi chúng được kết hợp với các cơ chế thiết lập liên minh khác, bao gồm cả những liên minh quá cỡ với quy tắc chọn lựa nội các không chính thức (trong thể chế dân chủ nghị viện) mà có thể vượt qua được các rào cản khác biệt chính.

Mặt khác, thể chế liên bang lại được xem như một cơ chế rất khác để hạn chế sự cai trị của đa số trong một quốc gia: thay vì xây dựng sự đồng thuận vượt qua ranh giới khác biệt ở cấp độ quốc gia, người ta quản lý xung đột bằng cách trao quyền quyết định cho từng cấp địa phương, tại đây, các quyết định được xử lý thông qua bởi, hoặc là cơ chế đa số quyết định, hoặc là cơ chế hạn chế đa số. Thực tế, giải pháp trao quyền cho địa phương có thể khiến các nhóm thiểu số, chẳng hạn cộng đồng người nói tiếng Tây Ban Nha ở Catalonia, cộng đồng Pháp ngữ ở Ontario và một phần Canada, hoặc cộng đồng người Công giáo ở Bắc Ireland ít được bảo vệ hơn, so với chính quyền chủ động đưa ra các quyết định.

Như ví dụ đơn giản vừa rồi đã chỉ ra, tương tác giữa thể chế liên bang và các quy tắc bầu cử cần phải được kiểm tra cẩn thận. Những hệ thống bầu cử có thể được tùy biến và tùy chỉnh theo rất nhiều cách. Trong việc xem xét các hiệu ứng thể chế của nhiều tập hợp quy tắc bầu cử khác nhau, sẽ đặc biệt hữu ích nếu chúng ta bắt đầu với những trường hợp đối nghịch nhau: đầu tiên là hệ thống đa sốt tương đối với đơn vị bầu cử một đại biểu (single member plurality voting system SMP), còn được gọi là hình thức bầu cử FPTP, sau là hệ thống đại diện tỷ lệ với danh sách đóng (closed list proportional representation voting system – PR), và rồi chúng ta sẽ bàn đến những trường hợp trung gian. Trọng tâm ở đây là bầu cử cho hệ thống lập pháp chứ không phải là quy tắc lựa chọn người lãnh đạo của hệ thống vốn được bầu chọn một cách riêng rẽ.

Hệ thống đa số tương đối với đơn vị bầu cử một đại biểu (SMP – single member plurality). Quy tắc bầu cử SMP, đúng như tên gọi của nó, được áp dụng với những đơn vị bầu cử lập pháp một đại biểu, nghĩa là ở đơn vị bầu cử đó ứng cử viên nhận được nhiều phiếu bầu nhất được tuyên bố đắc cử, bất kể tỉ lệ số phiếu ứng viên đó dành được có phải là đa số tuyệt đối hay không. Lượng khổng lồ tài liệu học thuật về hệ thống bầu cử đã xác định một số hệ quả điển hình của quy tắc bầu cử SMP:

  • SMP có xu hướng hạn chế số lượng các đảng chính trị với tiềm lực nắm quyền, và tạo ra cơ chế dẫn đến hệ thống lưỡng đảng. Những ví dụ điển hình là nền chính trị của Vương quốc Anh, Hoa Kỳ, và New Zealand (trước năm 1996).
  • SMP tạo điều kiện xây dựng chính phủ một đảng chiếm đa số cầm quyền bằng cách chuyển số phiếu đa số tương đối (pluralities of votes) thành đa số ghế lập pháp tuyệt đối, mặc dù kết quả này không phải lúc nào cũng được đảm bảo. Hơn nữa, diễn tiến này ít có khả năng xảy ra khi các rào cản lãnh thổ cho phép các đảng thiểu số đạt được tỉ lệ ghế đáng kể trong cơ quan lập pháp, bởi vì cử tri ủng hộ của họ tập trung trong các khu vực cụ thể.
  • SMP dẫn đến hiện tượng một số lá phiếu “có giá trị” hơn giá trị thực của chúng trong quá trình chuyển đổi số phiếu sang số ghế. Đặc biệt, những đảng phái tương đối nhỏ với lực lượng hỗ trợ phân bố rải rác trong hệ thống chính trị, thiếu đi các “khu vực cát cứ” (territorial stronghold)” sẽ dễ chịu thiệt thòi, trong khi đảng phái với quy mô tương tự nhưng có lực lượng hỗ trợ tập trung không những không chịu thiệt mà còn có lợi thế hơn.
  • SMP có xu hướng tạo ra nền chính trị có tính trung dung, không chủ thuyết, có tính thực tế, và “là kết quả của hoạt động môi giới chính trị” (broker-age politics) bởi các đảng phái cạnh tranh với nhau để giành được sự ủng hộ từ các “cử tri trung dung”. Tuy nhiên, biến động quan trọng về chính sách vẫn có thể xảy ra khi có thay đổi trong chính phủ, nếu các đảng phái rời bỏ lập trường của cử tri trung vị (median voter – tức là trên thanh đo quan điểm chính trị, cử tri trung vị là những người vị trí ở giữa) về một số vấn đề nào đó.
  • SMP khuyến khích hoạt động bỏ phiếu có tính chiến thuật, bởi vì việc bỏ phiếu cho ứng cử viên của một đảng thiểu số rất dễ lãng phí, dẫn đến hiện tượng ứng cử viên ít được cử tri ưa thích lại trúng cử.

Những người phê phán hệ thống bầu cử SMP thường cho rằng hình thức bầu cử này có thể dẫn đến một số hiệu ứng phụ (chủ yếu là có hại). Khi được áp dụng ở cấp độ quốc gia, cách thức bầu cử này có thể làm trầm trọng thêm tình trạng mâu thuẫn khu vực, vì nó luôn có xu hướng khuếch đại lợi thế của các đảng chính trị lớn nhất trong quá trình chuyển đổi phiếu sang ghế và triệt hạ các đảng phái nhỏ hơn. Diễn tiến này, kết hợp với xu hướng khuyến khích các chính phủ độc đảng chiếm đa số của SMP (trong thể chế dân chủ nghị viện), có một mối nguy hiểm, đó là ở một quốc gia với khác biệt vùng lãnh thổ lớn, một khu vực có thể được đại diện một cách thái quá trong đảng cầm quyền, trong khi đó một khu vực khác có thể gần như không có một đại diện nào trong nhóm lãnh đạo kín và nội các. Bởi vậy, người dân ngày càng nhận thức được sự bất bình đẳng trong tính đại diện của các khu vực.

Còn khi được áp dụng tại các cấp địa phương, quy tắc bầu cử SMP có thể cho phép các nhóm xã hội vốn đã chiếm đa số tại địa phương đó có thể tự trị, do đó loại bỏ các thiểu số sắc tộc, ngôn ngữ, tôn giáo khỏi quyền lực chính trị (ví dụ như ở Bắc Ireland, trước khi áp đặt các cai trị trực tiếp từ London). Hình thức bầu cử SMP cũng có thể giúp một đảng chính trị vốn có mâu thuẫn hoặc thậm chí có thái độ thù địch với khối thống nhất quốc gia có được cơ sở quyền lực mạnh mẽ, thông qua khả năng kiểm soát chính quyền một đảng đa số cầm quyền ở một bang hoặc một tỉnh, thậm chí sau đó họ còn có thể tận dụng tình thế này để thúc đẩy chủ trương tự trị hoặc thậm chí cả chính sách li khai, hoặc mở rộng quyền lực trong dân chúng.

Cần lưu ý rằng hệ thống SMP giống như một con khủng long: Hầu hết các thể chế dân chủ nghị viện trong thế giới công nghiệp tiên tiến – thậm chí cả những quốc gia không có khác biệt lãnh thổ nghiêm trọng – đã từ bỏ hệ thống thuần FPTP, thường để đến với một kiểu đại diện tỉ lệ. Ví dụ như New Zealand, gần đây đã chuyển sang hệ thống bầu cử kiểu Đức, với hình thức bầu cử đại diện tỉ lệ hỗn hợp (sẽ được thảo luận dưới đây). Ngay cả Vương quốc Anh gần đây cũng bắt đầu đưa vào những yếu tố của hình thức bầu cử đại diện tỷ lệ cho quá trình bầu cử của Quốc hội Scotland, Quốc hội xứ Wales, và Nghị viện châu Âu, và một cuộc tranh luận đã được mở ra về việc áp dụng hệ thống đại diện tỉ lệ cho bầu cử Viện Thứ Dân (House of Commons).

Hệ thống Đại diện tỷ lệ: Ở thái cực còn lại trong những hệ thống bầu cử là các hệ thống sử dụng phương thức đại diện tỷ lệ. Các lá phiếu bầu cử được sử dụng tại các khu vực bầu cử nhiều đại biểu để tìm ra một danh sách đảng thay vì một ứng viên độc lập, và các đảng phái nhận được số ghế dựa trên tỉ lệ phiếu bầu của đảng đó ở khu vực bầu cử ấy. Tất nhiên hình thức đại diện tỷ lệ có rất nhiều biến thể, những dạng tùy biến đáng chú ý nhất thuộc ba lĩnh vực chủ yếu: 1) số lượng ghế được lấp đầy trong mỗi khu vực bầu cử (dựa trên quy mô của đơn vị bầu cử); 2) có hay không có một ngưỡng phiếu tối thiểu mà một đảng phải đạt được để giành được bất kỳ chiếc ghế nào; và 3) liệu cử tri có sự lựa chọn nào ngoài các ứng cử viên độc lập, hay đơn giản là phải dựa vào một danh sách được chốt từ trước. Nhìn chung, hệ thống đại diện tỷ lệ (PR) thường cho thấy các hiệu ứng như sau:

  • PR làm tăng số lượng đảng phái có thể cạnh tranh trong bầu cử, mặc dù quy mô của quá trình gia tăng này vẫn phụ thuộc vào các quy tắc bầu cử cụ thể, đáng chú ý nhất vẫn là ngưỡng và kích thước của đơn vị bầu cử.
  • Do sự bùng phát số lượng đảng phái, PR làm tăng số lượng các lựa chọn “không bị vứt bỏ” dành cho cử tri, mặc dù, số lượng các lựa chọn này phụ thuộc vào quy mô của khu vực bầu cử và ngưỡng pháp lý.
  • PR khiến kịch bản một đảng duy nhất nắm đa số ghế trong cơ quan lập pháp gần như không thể xảy ra, do đó khiến chính phủ được thành lập bởi một đảng không chiếm được đa số ghế tuyệt đối, hoặc là kết quả của quá trình liên minh trong nghị viện.
  • Do đó, PR cũng làm tăng khả năng dẫn đến kịch bản mà trong đó các bộ phận hợp thành chính phủ, cũng như các chính sách của chính phủ ấy sẽ được quyết định không phải do bầu cử, mà bằng quá trình thương lượng nội bộ giữa lãnh đạo các đảng diễn ra sau bầu cử. Tuy nhiên, kịch bản này vẫn có thể được hạn chế, bằng ý thức thành lập liên minh trước bầu cử và các chương trình bầu cử chung.
  • Trong hầu hết các trường hợp, PR làm suy yếu khả năng hành động, trên cương vị là những đại diện khu vực, của các nhà lập pháp trong các đảng phái hoạt động trên toàn quốc (được quan sát bởi các khu vực bầu cử), bởi vì họ thường bị ràng buộc bởi kỷ cương đảng. PR cũng làm giảm nhu cầu cung cấp dịch vụ tương tác với cử tri của các nhà lập pháp, bởi vì khả năng trao sự ủng hộ cho các nhà lập pháp bị giảm (mặc dù hiệu ứng này yếu đi trong hình thức bầu cử sử dụng danh sách mở).
  • PR có xu hướng dẫn tới các đảng phái được lập trình nhằm cố gắng tạo ra những kêu gọi độc đáo để hướng đến một nhóm nhỏ đối tượng cử tri.

Hệ thống đại diện tỷ lệ cũng có thể tương tác với mô hình thể chế liên bang bằng những cách thức quan trọng. Ví dụ, chúng ta có thể tiên liệu rằng liên bang củng cố xu hướng tạo ra quá nhiều đảng phái của PR. Sự kết hợp này có thể đặc biệt khuấy động phong trào hướng tới các đảng phái tập trung theo lãnh thổ, bởi vì cửa vào cho các đảng phái nhỏ thì khá hẹp, và cơ hội để một đảng kích cỡ khiêm tốn có thể chia sẻ quyền lực ở một hoặc cả hai cấp độ chính phủ thì cao hơn so với trong hệ thống SMP.

Hệ thống trung gian và hệ thống hỗn hợp: Có một số hệ trống trung gian nằm giữa ranh giới quy luật của hệ thống bầu cử SMP và PR. Hình thức bầu cử lá phiếu thay thế (alternative voting system – AV), được sử dụng trong quá trình bầu cử ở Hạ viện Úc, sử dụng khu vực bầu cử một đại biểu, nhưng đồng thời ràng buộc cử tri với một danh sách không chỉ có lựa chọn duy nhất, mà có một tập hợp lựa chọn để xếp hạng; những lá phiếu dành cho các ứng cử viên ít được ủng hộ sẽ được tái phân bổ trong các vòng đếm phiếu sau cho đến khi có một ứng cử viên giành được đa số tuyệt đối. Hệ thống đa số hai vòng (two-round majority system) được dùng trong Nghị viện Pháp (French Chamber of Deputies) cũng vận dụng các khu vực bầu cử một đại biểu vào trong hầu hết các trường hợp hỗ trợ đa số cho một ứng viên riêng lẻ được tạo ra. Cả hai hệ thống này đều có khả năng kích thích sự tồn tại của nhiều hơn hai đảng phái trong và giữa các đơn vị bầu cử, nhưng vẫn ít hơn chuẩn của quy tắc PR. Hình thức bầu cử sử dụng lá phiếu khả nhượng đơn (single transferable voting system – STV) cũng vận hành trong đơn vị bầu cử nhiều đại biểu như hình thức bầu cử PR, nhưng cử tri xếp hạng các ứng cử viên riêng, chứ không phân biệt đảng phái, do đó làm suy yếu khả năng thao túng của lãnh đạo các đảng đối với quá trình ra quyết định ở các cơ quan lập pháp. Tuy nhiên, do những khó khăn thực tế trong quá trình kiểm phiếu và phân bổ dưới hình thức STV, cả biên độ của đơn vị bầu cử và số lượng đảng phái vẫn thấp hơn hình thức bầu cử SMP.

Sự phức tạp trong quá trình kiểm phiếu của hình thức bầu cử AV và STV, cũng như chi phí gia tăng với các cuộc bầu cử hai vòng, đã hạn chế sự hấp dẫn của các tùy chọn bầu cử trung gian. Thay vào đó, quá trình cải cách bầu cử trong những năm gần đây đã tập trung vào sự phát triển của hệ thống bầu cử hỗn hợp, với sự kết hợp của đơn vị bầu cử một đại biểu và cơ chế phân bổ ghế dựa trên nguyên tắc bầu cử đại diện tỷ lệ. Có hai thuộc tính của cơ chế bầu cử đóng vai trò rất quan trọng trong việc xác định mức ưu tiên dành cho các đảng phái ở ngoại biên, cũng như triển vọng thành lập chính phủ một đảng cầm quyền: 1) tỷ lệ giữa số lượng ghế có được theo quy tắc một đại biểu (single-member seat) và số ghế có được theo quy tắc PR; và 2) liệu số ghế dành được theo quy tắc PR được trao cho như một phần riêng biệt hoàn toàn khỏi quy tắc bầu cử SMP hoặc để bù đắp cho các đảng phái đã không có kết quả tốt trong quá trình chuyển đổi phiếu thành ghế theo quy tắc SMP. Trong trường hợp hai loại ghế này tương đối bằng nhau về số lượng và được phân bổ dựa trên cơ sở bù đắp, như ở Đức và New Zealand, thì chúng ta đã đạt được một điều gần với tính tỉ lệ tuyệt đối trong quá trình chuyển đổi phiếu thành ghế. Thật vậy, những hệ thống này thường được biết đến như là hệ thống đại diện tỷ lệ hỗn hợp (mixed member proportional voting system – MMP)[1].

Dù MMP có xu hướng tạo ra ít đảng phái hơn so với các hệ thống tỷ lệ thuần túy (đặc biệt khi kết hợp với ngưỡng giới hạn bầu cử cao như ở Đức), khả năng dẫn đến chính phủ một đảng cầm quyền là nhỏ nhất. Khi tỷ lệ phần trăm số ghế PR nhỏ và được phân bổ song song với số ghế SMP thay vì dựa trên cơ sở bù đắp, số lượng các đảng chính trị sẽ nhỏ hơn, và triển vọng dẫn đến chính phủ một đảng đa số cầm quyền cao hơn. Hình thức bầu cử này thường được gọi là hệ thống đa số hỗn hợp (mixed member majoritarian voting system – MMM).

Các mô hình của thể chế liên bang

Trước khi xem xét hiệu ứng của các quy tắc bầu cử ảnh hưởng đến hệ thống đảng phái và hoạt động chính phủ trong các liên bang, điều quan trọng là phải xác lập được một cái nhìn toàn cảnh. Bảng thống kê sau đây sẽ cung cấp một danh sách sơ bộ các quy tắc bầu cử tương ứng với thượng viện và hạ viện, với hệ thống cơ quan điều hành quốc gia, và hệ thống cơ quan điều hành cấp địa phương trong các quốc gia theo thể chế liên bang. Một số mô hình chuẩn mực và có tùy chỉnh đều được thể hiện rõ trong bảng này. Một cách gần như tổng quát, không hề có mối quan hệ xuyên quốc gia rõ ràng nào gắn kết hệ thống liên bang với một tập hợp cụ thể các quy tắc bầu cử tại cả ở cấp độ quốc gia và địa phương. Thể chế liên bang tồn tại cùng với một loạt các hệ thống bầu cử – với sự phân tách quyền lực hay cơ chế nghị viện, với nhiều mức độ tỉ lệ khác nhau của hệ thống đầu phiếu đại diện tỷ lệ, và có quá trình bầu cử diễn ra đồng thời hay không đồng thời, ở cả cấp độ quốc gia và lãnh thổ.

Thể chế liên bang không chỉ phù hợp với nhiều hệ thống bầu cử, bảng thống kê này còn cho thấy nó còn nhất quán với rất sự biến thiên rộng của “số đảng phái hoạt động hiệu quả” trong hạ viện của quốc hội[2]. Những nghiên cứu trước đây cho thấy rằng các biến số về thể chế (đáng chú ý nhất là quy mô của đơn vị bầu cử, ngưỡng giới hạn trong bầu cử, và sự có mặt hay vắng mặt của các cuộc bầu cử tổng thống mà được quyết định bởi hình thức đa phiếu bầu), cũng như mức độ chia rẽ sắc tộc, ngôn ngữ trong một quốc gia, có một tác động rất mạnh mẽ lên số lượng đảng phái: cả các quy tắc bầu cử mà không phân biệt đối xử với các đảng phái tương đối nhỏ lẫn những mô hình phân mảnh xã hội phức tạp hơn, đều khuếch trương số lượng của các đảng lập pháp.

Chúng ta cũng có thể mong đợi chính mô hình thể chế liên bang tác động đến số lượng các đảng phái hoạt động hiệu quả. Cụ thể, thể chế liên bang có thể kích thích sự gia tăng của các đảng phái địa phương, tập trung chủ yếu trong một tỉnh hay một vùng cụ thể, cạnh tranh và giành ghế trong cuộc bầu cử ở cấp liên bang, từ đó phân mảnh sự đại diện của các đảng phái trong cơ quan lập pháp quốc gia.  Tuy nhiên, hiệu ứng này có thể diễn ra khác nhau, tùy thuộc vào việc các cuộc bầu cử liên bang và cấp địa phương diễn ra có cùng một lúc hay không. Tựu trung, chúng ta có thể trông chờ các cuộc bầu cử xảy ra đồng thời để thúc đẩy lượng phiếu bầu cho các đảng phái hoạt động và có cơ hội chiến thắng ở cả hai cấp chính quyền.

Các cuộc bầu cử xảy ra đồng thời cũng có thể cho phép việc quản lý vận động tranh cử và quảng cáo được hiệu quả hơn.

Tuy nhiên, có rất ít bằng chứng cho thấy chế độ liên bang có ảnh hưởng độc lập đến mức độ phân mảnh trong hệ thống lập pháp. Thật vậy, hai thể chế liên bang với quá trình bầu cử cấp liên bang và cấp địa phương diễn ra đồng thời, là Hợp Chúng Quốc Hoa Kỳ và Brazil, thì một nước nằm trong nhóm quốc có số lượng đảng lập pháp lý tưởng nhỏ nhất, còn nước kia (Brazil) thì nằm trong nhóm các nước có số lượng lớn nhất. Các thể chế liên bang với quá trình bầu cử cấp liên bang và dưới liên bang diễn ra không đồng thời cũng cho thấy khả năng duy trì số lượng đảng lập pháp lý tưởng khác nhau.

Bảng thống kê cũng cho thấy rõ rằng có một mối liên kết rất mạnh mẽ giữa cấu trúc một nhà nước theo thể chế liên bang và duy trì cơ chế chính phủ lưỡng viện với hiện tượng các phe phái dựa trên lãnh thổ thường đóng vai trò đặc biệt trong thượng viện. Trong khi chế độ một viện vẫn phổ biến ở cả cấp quốc gia và địa phương trên toàn thế giới, tất cả các nước được đưa vào bảng thống kê này đều duy trì cơ chế lưỡng viện ở cấp quốc gia, cũng như hầu hết tất cả các liên bang trên toàn thế giới – Liên bang bé nhỏ Micronesia là một ngoại lệ rất hiếm. Canada cũng là một trường hợp gần như ngoại lệ, bởi vì thượng viện của chính phủ nước này chỉ là một cơ quan còn sót lại do thủ tướng liên bang bổ nhiệm, và không phải ngẫu nhiên mà Thượng viện Canada đã liên tục bị đánh giá là một tổ chức chính trị có vấn đề. Vương quốc Anh, với Thượng viện (Viện Quý Tộc – House of Lords) có tính cha truyền con nối và chuyển quyền do bổ nhiệm, cũng là một cơ quan còn sót lại, là một trường hợp gần như ngoại lệ.

Thượng viện ở các cơ quan lập pháp quốc gia cũng cho thấy những biểu hiện rất khác nhau cả về quy tắc lựa chọn và mức độ mà quyền lực của họ tương xứng với quyền lực hạ viện. Bất chấp sự đa dạng này, các quy tắc bầu cử trong thượng viện hầu như luôn củng cố vai trò của những nhà lập pháp như là những người đại diện cho quyền lợi của các địa phương bằng cách chọn họ trên cơ sở quyền lợi của toàn địa phương ấy, ngay cả khi quá trình bầu cử cho hạ viện diễn ra ở các đơn vị bầu cử nhỏ hơn nhiều. Kịch bản thường gặp nhất là các khu vực lãnh thổ nhỏ đóng vai trò làm các đơn vị bầu cử cho quá trình bầu cử thượng viện, hoặc là với các đơn vị bầu cử một đại biểu như ở Hoa Kỳ, hoặc là bằng các đơn vị bầu cử nhiều đại biểu như ở Úc và Thụy Sĩ.

Tại một số nước, địa phương đóng vai trò trực tiếp trong việc lựa chọn thành viên của thượng viện trên toàn quốc. Hiện tượng này có thể diễn ra dưới nhiều hình thức khác nhau. Trong trường hợp của Hội đồng Liên bang Đức (Bundesrat), quá trình thành lập chính phủ liên bang (Länder) là quá trình chỉ định trực tiếp nhân sự từ chính phủ từng bang (Land). Chính các nhà lập pháp (chứ không phải là các cán bộ hành pháp) địa phương lựa chọn hầu hết nhân sự của Thượng viện Ấn Độ (Rajya Sabha – còn gọi là Hội đồng các bang); các nhà lập pháp của cộng đồng tự trị được quyền chọn một số ít thành viên của Thượng viện Tây Ban Nha; và Thượng viện Bỉ là sự lai ghép của các thành viên được bầu trực tiếp, và những người được uỷ nhiệm bởi hội đồng khu vực, và các thành viên bổ sung được chỉ định bởi hai nhóm trước. Hiện tượng này cho thêm một kết luận về thượng viện trong thể chế liên bang: cơ quan này có khả năng tập hợp nhân sự theo nhiều cách đa dạng và đặc biệt hơn so với hạ viện.

Hơn nữa, đại diện của các địa phương ở thượng viện thường không tương xứng với dân số, hoặc là do số lượng đại biểu (thượng nghị sĩ) của mỗi địa phương (bang) là giống hệt nhau như ở Hoa Kỳ và Úc, hoặc là do các quy tắc chia nhỏ các bang thành cấp địa phương nhỏ hơn, mà thường có tỷ lệ đại diện thái quá cho các địa phương nhỏ nhất và tỷ lệ đại diện chưa xác đáng cho các đơn vị lớn nhất, như ở Đức. Mức độ bất cân xứng trong cơ chế phân bổ đại diện của các bang ở thượng viện cũng biến thiên trong khoảng rất rộng, từ cơ chế phân bổ tương xứng gần như hoàn hảo ở Bỉ, Áo, Ấn Độ đến cơ chế phân bổ rất không cân xứng ở Brazil và Argentina.

Có lẽ có hai lý do riêng biệt dẫn đến mối quan hệ mạnh mẽ giữa thể chế liên bang và mức độ bất cân xứng trong thượng viện của hệ thống lập pháp quốc gia. Đầu tiên là thể chế liên bang thường cùng tồn tại với các nhóm dân tộc, tôn giáo, hay ngôn ngữ chiếm đa số, và các nhóm thiểu số phải tìm kiếm sự bảo vệ không chỉ thông qua các cơ chế thoả hiệp đa nguyên (nếu có), mà còn phải dựa vào tam quyền phân lập của thượng viện mà các nhóm khu vực thiểu số (nếu không phải các nhóm thiểu số) có tỷ lệ đại diện thái quá. Lý do thứ hai là nhiều thể chế liên bang (đặc biệt là Úc, Canada, và Hoa Kỳ) đã được hình thành từ sự kết hợp của các đơn vị chính trị tồn tại trước đó. Các chính trị gia từ những khu vực này không muốn nhìn thấy ảnh hưởng của họ bị dập tắt trong thể chế quốc gia mới, và những chính trị gia từ các đơn vị nhỏ hơn đặc biệt quan ngại đến việc thẩm quyền của họ có thể bị áp đảo bởi các khu vực lớn hơn trong liên bang mới.

Quy tắc bầu cử cho mỗi viện hầu như luôn thống nhất trên khắp khác địa phương. Nói cách khác, đại diện của tất cả các tiểu khu vực này đều được bầu theo cùng một bộ quy tắc, mặc dù có thể họ không đại diện cho số lượng cử tri tương đương nhau. Nhưng luôn có những ngoại lệ, có lẽ nổi tiếng nhất là trường hợp sử dụng lá phiếu khả nhượng đơn (STV) ở Bắc Ireland cho cuộc bầu cử Hạ viện (Viện Thứ dân – House of Commons), trong khi hệ thống đa số tương đối một đại biểu (single – member plurality) được sử dụng ở hầu hết các khu vực khác. Tại Hoa Kỳ, nhiều bang đã chuyển sang dùng hình thức bầu cử trực tiếp để bầu ra thượng nghị sĩ trước khi thông qua Tu chính án thứ mười bảy của Hiến pháp: như vậy, hai hệ thống khác nhau tồn tại đồng thời trong quá trình chuyển đổi này. Ở Thụy Sĩ, hầu hết nhân sự của Hạ viện được bầu theo hình thức bầu cử PR, nhưng có năm bang nhỏ vẫn sử dụng hình thức bầu cử đa số tương đối. Ngoài ra, các bang thiết lập quy tắc bầu cử của riêng mình trước Hội đồng Liên bang, mặc dù nhìn chung tất cả đều đang sử dụng hình thức bầu cử đại diện tỉ lệ. Tuy nhiên, các quy tắc bầu cử không cân đối cho các tiểu khu vực trong thượng viện chắc chắn là trường hợp ngoại lệ chứ không phải là quy tắc.

Tuy nhiên, mức độ, mà các nhà lập pháp ở thượng viện thực sự hoạt động như các đại diện cho lợi ích của các khu vực, biến thiên đáng kể, thậm chí ngay cả khi họ được bầu chọn từ các khu vực bầu cử ở quy mô tỉnh thành. Kỷ luật đảng phái khá khắt khe ở hầu hết các cơ quan này, có nghĩa là sự đại diện cho quyền lợi khu vực diễn ra chủ yếu trong việc thiết lập hệ thống lập pháp chứ không phải trong việc bỏ phiếu để thông qua hệ thống lập pháp đó, cũng như thông qua việc phát triển đảng phái tập trung trong khu vực. Ví dụ, ở Úc, việc một hệ thống bầu cử khác được sử dụng cho thượng viện (là phương thức lá phiếu khả nhượng đơn STV chứ không phải là phương thức lá phiếu thay thế AV được sử dụng tại Hạ viện) đã có tác động rõ ràng đến chính sách – đảng hoặc liên minh cầm quyền chưa bao giờ có đa số ở thượng viện trong nhiều năm gần đây, và do đó bắt buộc phải đàm phán với các đảng nhỏ hơn để dành được sự chấp thuận cho các chương trình lập pháp của nó. Nhưng sự kết hợp của kỷ luật đảng phái, sự phổ biến của giai cấp và khác biệt mang tính hệ thuyết theo khu vực, và sự vắng mặt của các đảng phái theo xu hướng khu vực có nghĩa là giới thượng nghị sĩ Úc không đại diện cho lợi ích của liên bang.

Cuối cùng, cần lưu ý rằng bởi vì tỉ lệ đại diện cho các khu vực thường có xu hướng được tích hợp vào hiến pháp, và theo thời gian, các khu vực nông thôn nhỏ (và quyền lợi của họ) có thể ngày càng có tỷ lệ đại diện thái quá, tương xứng với quyền lợi của đô thị.

Hệ thống lập pháp dưới cấp quốc gia

Một số mô hình (và không mô hình) đồng thời dễ thấy khi xem xét hệ thống luật pháp tại các khu vực dưới quốc gia. Thứ nhất, như đã nói ở trên, có những nét “giống nhau như trong gia đình” được biểu hiện rõ trong tương quan giữa quy tắc bầu cử lưỡng viện cấp quốc gia và quy tắc bầu cử ở cấp địa phương, dù ở mức tối thiểu. Sự giống nhau rõ ràng nhất xuyên khắp các cấp là lựa chọn hệ thống nghị viện hay sự phân chia giữa quyền lực hành pháp và lập pháp: các quốc gia luôn đưa ra cùng một lựa chọn ở cả hai cấp. Hơn nữa, trong lĩnh vực rộng lớn này, có một xu thế khiến các lựa chọn rất giống nhau về mức độ tương xứng, chính là tính mở và tính đóng của danh sách đảng phái trong hệ thống bầu cử PR, và tương tự. Trong một số trường hợp, đặc biệt là Brazil, có một luật bầu cử chung hoạt động ở cả cấp quốc gia và cấp bang. Tuy nhiên, rất nhiều khi hiện tượng tương đồng như vậy xuất hiện chỉ đơn giản do khuynh hướng tiếp nhận và kế thừa những cấu trúc phổ biến, và có lẽ một lý do khác là thái độ không mấy mặn mà của giới tinh hoa chính trị khi họ phải giới thiệu quy tắc bầu cử quá khó hiểu với các cử tri thông thường.

Tuy nhiên, hiện tượng giống nhau như gia đình này đã bị lạm dụng trong nhiều năm gần đây bởi một vài nhân tố khiến cho ngày càng có nhiều hệ thống bầu cử ngay trong tại một quốc gia. Nhân tố đặc biệt quan trọng đằng sau xu hướng này là sự trỗi dậy của một thể chế nghị viện ở tầm liên quốc gia, chính là Nghị viện châu Âu (European Parliament). Sự kiện EU ra chỉ thị sử dụng hình thức đại diện tỷ lệ cho cuộc bầu cử Nghị viện châu Âu đã khiến Vương quốc Anh, vốn đã sử dụng hình thức bầu cử SMP thành thông lệ, thấy mình lạc lõng bởi vẫn phải tham gia sân chơi chung của các quốc gia nhưng lại sử dụng luật chơi riêng. Thứ hai, các bước đi hướng tới giải tập trung quyền lực trung tâm, đặc biệt là ở Tây Âu, đã tạo ra một nhu cầu cần có những dàn xếp bầu cử mới – đôi khi với những nhiệm vụ quản lý rào cản khác biệt ở cấp độ dưới quốc gia có vẻ đòi hỏi những nguyên tắc bầu cử khác với những nguyên tắc hoạt động ở cấp quốc gia. Thứ ba, sự tăng trưởng của những hệ thống kết hợp cùng với sự hiểu biết ngày càng nhân rộng giữa các chuyên gia bầu cử về việc các luật lệ này có thể là một “con đường trung gian” hiệu quả giữa SMP và PR, cũng đã thúc đẩy sự đa dạng ngày càng tăng của các luật lệ trong quốc gia. Thứ tư, nhận thức tại các quốc gia Nhật Bản và Ý về việc các quy tắc bầu cử với những hệ quả tiêu cực đã thổi bùng một cuộc tìm kiếm những dàn xếp mới mà không luôn luôn được theo đuổi ở tất cả các cấp độ của chính phủ. Ví dụ, bởi những lý do trên Vương quốc Anh hiện vẫn sử dụng hình thức SMP cho cuộc bầu cử Hạ viện, nhưng đồng thời sử dụng hình thức bầu cử PR cho cuộc bầu cử Nghị viện châu Âu (ngoại trừ Bắc Ireland, nơi hình thức lá phiếu khả nhượng đơn được sử dụng cho cả hai trường hợp), Quốc hội Bắc Ireland thì sử dụng hình thức bầu cử STV, còn Nghị viện Scotland và Quốc hội xứ Wales sử dụng hình thức MMP.

Hình mẫu thứ hai dễ thấy trên khắp các hệ thống lập pháp ở cấp địa phương, đó là một cấp độ thống nhất mạnh trong các quy tắc bầu cử của các khu vực địa phương riêng lẻ trong một quốc gia. Một lần nữa, lại có những trường hợp ngoại lệ: bang Louisiana với hai vòng bầu cử theo hình thức đa số quyết định, bên cạnh đó là một số thử nghiệm với hình thức bầu cử lá phiếu thay thế và lá phiếu khả nhượng đơn ở các tỉnh miền Tây Canada trước những năm 1960, sự khác biệt xuyên suốt các bang của Úc trên tiêu chí hoặc là tất cả các lựa chọn phải được điền vào trên tờ phiếu bầu theo kiểu lá phiếu thay thế, hay là việc sử dụng hệ thống đại diện tỉ lệ thuần nhất chứ không phải sử dụng các hệ thống hỗn hợp trong các cuộc bầu cử cho ba cơ quan lập pháp cấp độ bang ở Đức,… Nhưng tính đồng nhất vẫn là quy tắc tiêu chuẩn, tại các liên bang đa quốc gia với tính bất đối xứng trong quyền lực hiến pháp mà họ giao cho các phân khu lãnh thổ đặc biệt.

Một hình mẫu thứ ba rất rõ ràng đó là mức độ đồng bộ hóa thấp giữa bầu cử quốc gia với bầu cử bang và địa phương. Nói chung, chúng ta có thể mong chờ các cuộc bầu cử quốc gia và địa phương đồng thời thúc đẩy sự hợp tác chặt chẽ hơn giữa các ứng cử viên và bộ máy chính trị ở cả hai cấp quyền lực, cũng như ít có sự rời rạc giữa các hệ thống đảng phái và các thông điệp được truyền đạt bởi các đảng phái hoạt động ở cả hai cấp quyền lực. Mức độ đồng bộ bầu cử rất thấp xuyên suốt các cấp được quan sát ở đây có vẻ chủ yếu là sản phẩm phụ của hiện tượng đa số các liên bang tại các quốc gia công nghiệp hiện đại đều là chính phủ nghị viện ở cả hai cấp quyền lực, với chu kỳ bầu cử tại mỗi cấp quyền lực biến thiên khác nhau (trong một giới hạn cố định) dựa trên tính toán lợi thế bầu cử bởi những người nắm quyền lực trong chính phủ và khả năng của họ trong việc duy trì một đa số lập pháp. Tuy nhiên, thể chế nghị viện và thể chế liên bang không cần phải dẫn tới các cuộc bầu cử không đồng bộ. Điều này được chỉ ra trong trường hợp của Thụy Điển, nơi mà hệ thống quy tắc bầu cử buộc các cuộc bầu cử chắc chắn phải diễn ra vào một ngày cụ thể ngay cả khi một cuộc bầu cử trung gian, không được lên lịch đã được tổ chức kể từ cuộc bầu cử được lên lịch cuối cùng. Hệ thống này đã duy trì được mức độ chắc chắn cao trong thời điểm bầu cử và sự đồng bộ hoàn chỉnh của các cuộc bầu cử quốc gia và dưới cấp quốc gia.

Những gợi ý cho khả năng tổ chức chính quyền

Những quy tắc bầu cử có thể có vài gợi ý cho khả năng tổ chức chính quyền của liên bang. Như đã đề cập trước đó, hệ thống bầu cử đa số quyết định với đơn vị bầu cử một đại biểu có thể phân biệt đối xử đến mức nghiêm trọng các đảng phái dẫu đã xây dựng được tiếng nói ở tầm quốc gia, nhưng lại không tranh thủ được sự hỗ trợ để giành chiến thắng với trội số phiếu ở những khu vực bất kỳ, đồng thời ưu ái một cách không tương xứng các đảng phái có tính tập trung trong khu vực nếu họ có khả năng dành chiến thắng với trội số phiếu ở các khu vực của họ. Một vấn đề càng nghiêm trọng hơn sẽ xuất hiện cùng với hình thức bầu cử đa số quyết định ở các nước với khác biệt vùng miền nghiêm trọng: Bởi vì quy tắc bầu cử đa số quyết định yêu cầu người chiến thắng phải đạt được đa số tương đối trong đơn vị bầu cử, nên ngay cả một đảng phái vốn đã dành được đa số ghế trong hệ thống lập pháp cũng có thể bị cách ly hoàn toàn khỏi các khu vực nơi lực lượng hỗ trợ của họ tương đối yếu.

Hiệu ứng này trở nên đặc biệt đáng lo ngại khi nó liên quan đến đảng cầm quyền, nghĩa là hiện tượng một khu vực cụ thể không có người đại diện xứng đáng cho quyền lợi của họ trong phiên họp kín của đảng cầm quyền có thể thúc đẩy một vòng hồi tiếp tiêu cực (vicious cycle), nghĩa là khu vực ấy khi nhận thấy tiếng nói mang trọng lượng không tương xứng với quy mô của họ trong chính phủ sẽ tiếp tục làm trầm trọng thêm tình trạng căng thẳng trong khu vực. Có lẽ trường hợp rõ ràng nhất và dai dẳng nhất của những khu vực không được đại diện thích đáng như vậy trong chính phủ chính là Canada. Hệ thống bầu cử của Canada đã tạo ra tình trạng đại diện không thỏa đáng khá nghiêm trọng mà một hoặc nhiều vùng phải chịu đựng trong phần lớn thời gian tại vị của đảng cầm quyền, đáng chú ý nhất là vùng Québec trong thời gian Đảng Bảo thủ (Conservative Party) cầm quyền trước năm 1984 và các bang miền Tây trong thời gian Đảng Tự do (Liberal Party) cầm quyền. Nhìn chung, các nước sử dụng hệ thống bầu cử đại diện tỷ lệ hoặc bán đại diện tỷ lệ, như Đức và Tây Ban Nha, rất ít khả năng phải đối mặt với tình trạng đại diện khu vực không thỏa đáng trong phiên họp kín của đảng cầm quyền nghiêm trọng đến mức như trường hợp các nước sử dụng hệ thống đa số quyết định với đơn vị bầu cử một đại biểu (Vương quốc Anh, Canada) hoặc hình thức bầu cử sử dụng lá phiếu thay thế (Úc).

Một số yếu tố bên ngoài quy tắc bầu cử dường như cũng ảnh hưởng đến khả năng xảy ra kịch bản đại diện khu vực không thỏa đáng rất nghiêm trọng trong nội tình một quốc gia. Một là quy mô của chính quyền địa phương: những khu vực với quy mô nhỏ, chỉ có một hoặc một vài thành viên trong hệ thống cơ quan lập pháp (ví dụ, thành phố ở bang Bremen của Đức), có rất ít khả năng đạt được kết quả tương xứng trong bầu cử so với khu vực có quy mô lớn hơn. Yếu tố thứ hai, không có gì đáng ngạc nhiên, là mức độ tác động mạnh mẽ của hiện tượng phân ly chính trị đến những khu vực nhất định. Ở Úc, mặc dù cử tri sử dụng hệ thống bầu cử lá phiếu thay thế, tình trạng đại diện khu vực không thỏa đáng một cách nghiêm trọng vẫn tồn tại như là hệ quả của tình trạng dân số ít, bởi vì khác biệt mạnh hơn theo giai cấp và tư tưởng hơn là theo khu vực.

Đặc điểm của thể chế liên bang cũng có thể dẫn đến sự phát triển của các đảng phái dựa trên lãnh thổ, thường dựa nhiều vào sự khác biệt về ngôn ngữ hoặc bản sắc văn hoá vùng. Ví dụ, tại Tây Ban Nha, quá trình gia tăng quy mô của các đảng phái dựa vào khu vực đến ngay sau quá trình hình thành các cộng đồng tự trị của nước này, mặc dù các đảng phái theo khu vực này chỉ ngự trị ở hai vùng có bản sắc đặc biệt mạnh mẽ (xứ Catalonia và xứ Basque). Các đảng phái chỉ nằm trên một khu vực như Đảng Nhân dân vùng Nam Tyrolean (South Tyrolean People) hoạt động ở vùng Nam Tyrol của Ý và liên minh bầu cử của Đảng Đoàn tụ và Liên kết (Convergencia i Unio) ở xứ Catalonia thường xuyên tham gia vào, và nhiều khi còn chiếm ưu thế, trong hội đồng địa phương của châu Âu, nơi ngôn ngữ thiểu số chiếm ưu thế.

Tuy nhiên, quan trọng hơn cả trong việc đặt câu hỏi về tổ chức chính quyền là những hoàn cảnh trong đó các đảng phái có liên quan không chỉ muốn đại diện cho quyền lợi của một nhóm lợi ích ở một địa phương nhất định, mà còn tìm cách làm thay đổi đường biên giới quốc gia, hoặc bằng cách thông qua sự ly khai để tạo thành một nhà nước mới hoặc dựa trên chủ nghĩa khôi phục lãnh thổ (irredentism) để gia nhập một nhà nước khác. Tôi sẽ sử dụng khái niệm “phản hệ thống” (antisystem) khi nói đến các đảng phái như vậy. Tất nhiên, ranh giới giữa tư tưởng cục bộ địa phương và tư tưởng ly khai hoặc thậm chí là tư tưởng khôi phục lãnh thổ không phải lúc nào cũng tường minh: ví dụ, Đảng Dân chủ Xã hội và Lao động (Social Democratic and Labour Party) ở Bắc Ireland, ủng hộ lộ trình thống nhất với Cộng hòa Ireland nhưng tránh bạo lực và thích cách tiếp cận dễ được đồng thuận, trong khi Sinn Fein, nhà chính trị gia của Quân đội Cộng hòa Ireland, gân đây mới chuyển sang lập trường theo thay đổi dần dần (gradualist). Đảng Liên minh phương Bắc của Ý (Northern League), vốn luôn nhập nhằng giữa quan điểm hỗ trợ lực lượng ly khai phía bắc và hỗ trợ cho thể chế liên bang, là một trường hợp không rõ ràng khác.

Tựu trung, dạng đảng phái phản hệ thống như vậy luôn có nhiều khả năng và cơ hội trỗi dậy hơn dưới hình thức bầu cử PR (đặc biệt là ở những nơi có ngưỡng bầu cử thấp), bởi những rào cản mà các đảng phái mới phải đối mặt ở giai đoạn khởi đầu tương đối yếu. Tuy nhiên, bằng chứng ở các nước phương Tây thời hậu công nghiệp vẫn chưa thể làm điểm tựa vững chắc cho kết luận này. Hình thức cực đoan của hệ thống bầu cử đại diện tỷ lệ ở Bỉ đã tạo điều kiện cho sự xuất hiện của một tổ chức theo chủ nghĩa dân tộc là Đảng Khối Vlaams (Vlaams Blok – Flemish Block) với sự hiện diện đáng kể trong cả cơ quan lập pháp của chính phủ liên bang và của  Flanders, nhưng nó chẳng phải là một phần của chính phủ nào cả. Ở Scotland, quá trình bầu cử nhân sự cho Nghị viện của Vương quốc Anh dựa trên hình thức SMP đã luôn phân biệt đối xử và có ý triệt hạ Đảng Quốc gia Scotland (Scottish Nationalist Party). Thực vậy, đảng Quốc gia Scotland đã làm tốt hơn rất nhiều trong cuộc bầu cử Quốc hội Scotland năm 1999, được tổ chức theo quy tắc bầu cử MMP. Như vậy hình thức bầu cử SMP đã gây ảnh hưởng xấu đến cả số phiếu bầu và quá trình chuyển phiếu thành ghế theo hướng hỗ trợ đảng Quốc gia Scotland.

Bằng chứng về tác động của quy tắc bầu cử SMP ở Canada đối với sự tang trưởng của các đảng phản hệ thống cho thấy rõ rằng những quy tắc bầu cử như vậy thực sự là con dao hai lưỡi. Trong thập niên 1960 và đầu thập niên 1970, nền chính trị của Canada rõ ràng đã phân biệt đối xử và đối đãi bất công với những đảng phái có nguyện vọng đấu tranh cho chủ quyền của tỉnh Québec. Tuy nhiên, vào năm 1976, chính những quy tắc như vậy đã trao cho Đảng Québec (Parti Québécois) quyền kiểm soát Hội đồng lập pháp tỉnh Québec, nhờ vào trội số phiếu họ đạt được và một nền tảng bầu tập trung vào “chính phủ tốt” thay vì đoạt lấy chủ quyền. Sau thời điểm đó, Đảng Québec đã giành được đa số phiếu ở Hội đồng lập pháp tỉnh Québec thêm ba lần nữa, nhưng họ chưa bao giờ đạt được đa số phiếu phổ thông. Thật vậy, quy tắc bầu cử SMP đặc biệt có lợi cho Đảng Québec, vì theo hệ thống này, lá phiếu của đa số cử tri dành để ủng hộ Đảng Québec Tự do (Québec Liberal Party) trong khu vực bầu cử vùng Montreal, với nhiều người nói tiếng Anh và nhiều người khác có tiếng mẹ đẻ không phải là tiếng Pháp và cũng chẳng phải là tiếng Anh, hoàn toàn bị “lãng phí”. Trong cuộc bầu cử ở tỉnh Québec tháng 11 năm 1998, đảng Québec đã giành được 76 trên 125 ghế trong Hội đồng lập pháp tỉnh Québec, mặc dù Đảng Québec Tự do giành được nhiều hơn một phần trăm số phiếu phổ thông. Trong nền chính trị liên bang, quan điểm ủng hộ chủ quyền vùng Québec đã giúp khối chính trị Québec (Bloc Québécois) giành được lượng ghế lớn thứ hai trong Hạ viện Quốc hội Canda trong cuộc bầu cử liên bang năm 1993, nhờ vào sự tạp trung toàn lực cho các chiến thắng bằng trội số (họ chủ yếu chỉ vận động ứng cử viên ở vùng Québec) để giành được 18% số ghế trong Hạ viện – chiếm 54 trong số 75 ghế cho vùng Québec – trong khi chỉ giành được 13,5% số phiếu trên toàn quốc. Tóm lại, quy tắc bầu cử SMP có thể gây khó dễ cho các phe chủ trương ly khai ở giai đoạn đầu, nhưng cũng chính hệ thống quy tắc này cũng có thể mang lại lực đẩy chính cho các đảng phái này, một khi họ đã tập hợp được một lực lượng đầy đủ, để giành được số lượng chiến thắng đáng kể tại các khu vực bầu cử riêng rẽ.

Ở nước Ý, chính hiện tượng liên minh bầu cử hoạt động trong hệ thống hỗn hợp đa số đã nuôi dưỡng khả năng khuyến khích lực lượng phản hệ thống của nền chính trị này. Các đảng phái với quy mô tương đối nhỏ vốn không khớp với bất kỳ phe nào trong bố cục cánh tả – cánh hữu, nhưng họ lại có một cơ sở cử tri tập trung trong một khu vực nhất định, có thể chiến thắng trong các khu vực bầu cử một đại biểu với hình thức bầu cử đa số tương đối. Bởi vì có những khuyến khích mạnh mẽ nhằm hình thành các liên minh với quy mô lớn, mà có thể giành đa số ghế ở cả lưỡng viện của Quốc hội Ý, các đảng cục bộ địa phương nhỏ có thể ở một vị thế mạnh mẽ trong việc hoặc là đóng vai trò như một đối tác quan trọng trong việc hình thành liên minh đa số đối với một trong hai liên minh có lực lượng khá tương đương nhau, hoặc là giành được lợi thế trong những cuộc thương lượng diễn ra trước bầu cử và do đó họ có thể chia sẻ quyền lực nếu liên minh của họ thắng. Thực vậy, đây chính là những gì đã xảy ra với Đảng Liên minh phương Bắc trong cả năm 1994 và 2001.

Rất khó để xác định và phát triển các biện pháp đo đạc bạo lực chính trị mà có thể tin cậy được cùng trên nhiều quốc gia. Hơn nữa, kỳ vọng về các hiệu ứng của quy tắc bầu cử đến bạo lực chính trị lại càng khó hơn nhìn thấy hơn. Một giả thuyết hợp lý cho rằng các nhóm thiểu số chính trị và các nhóm đứng bên ngoài dòng chảy chính trị chính thống bị đẩy tới con đường bạo lực chính trị, bởi dưới quy tắc bầu cử SMP, họ thấy không có triển vọng đạt được mục tiêu của mình thông qua các kênh chính trị thông thường.

Tuy nhiên, lượng bằng chứng hỗ trợ cho nhận định này vẫn khá hạn chế. Ví dụ, học giả Arend Lijphart, trong nghiên cứu của ông về 36 nền dân chủ, đã nhận thấy rằng một khi mức độ phát triển kinh tế, đa nguyên xã hội, và quy mô dân số đã nằm trong tầm kiểm soát, mối quan hệ giữa các thể chế “dân chủ đồng thuận” và mức độ sử dụng bạo lực chính trị là khá yếu, với giá trị phương sai được tạo thành từ hai thái cực (điểm dị biệt): trường hợp Vương quốc Anh (nguyên nhân là Bắc Ireland) và Jamaica (vì bạo lực trong cuộc bầu cử năm 1980)[3]. Những quy tắc bầu cử đa số quyết định của Quốc hội Bắc Ireland ở vùng Stormont, cùng với những thủ đoạn thay đổi biên giới của các khu vực bầu cử trên diện rộng nhằm dìm ảnh hưởng của Công giáo, đã phải hứng chịu một phần trách nhiệm cho tình trạng bạo lực ở Bắc Ireland. Tuy nhiên, còn nhiều yếu tố khác, chẳng hạn như tình trạng phân biệt đối xử trong tuyển dụng nghề nghiệp trên diện rộng, có vẻ quan trọng không kém quy tắc bầu cử. Và chuỗi tranh luận này thậm chí còn khó tin hơn tại các nước khác. Phong trào đấu tranh cho quyền tự trị vùng Québec đã diễn ra trong trạng thái gần như bất bạo động, ngoại trừ một lần bùng phát bạo lực tương đối ngắn xảy ra trong giai đoạn 1968-1970. Hiện tượng bạo lực chính trị ở Bỉ (sử dụng hình thức bầu cử PR) còn dễ thấy hơn so với trường hợp Canada (sử dụng hình thức bầu cử SMP). Nước Ý, cũng tương tự, đã trải qua một đợt bạo lực chính trị trong năm 1960 ở khu vực nói tiếng Đức của miền Nam Tyrol. Tóm lại, các yếu tố đứng ngoài quy tắc bầu cử đa số quyết định có lẽ còn đóng vai trò quan trọng hơn nhiều trong việc giải thích tại sao một nhóm thiểu số chọn giải pháp bạo lực chính trị. Và thay đổi tại các khu vực địa phương thay vì các cải cách bầu cử (ví dụ như tăng quyền tự chủ cho chính quyền cấp địa phương ở những nơi các nhóm thiểu số chiếm ưu thế) có lẽ còn quan trọng hơn trong việc ngăn chặn bạo lực.

Bài học cho các nền dân chủ mới

Bài viết nhận định về các hệ thống bầu cử và ảnh hưởng của chúng đến khả năng cai trị ở các nhà nước liên bang thuộc châu Âu và Bắc Mỹ này đã chứng minh được rằng thể chế liên bang có thể tương thích với một loạt quy tắc bầu cử ở cả cấp quốc gia và cấp địa phương. Những quốc gia chọn hệ thống bầu cử có tính tỷ lệ hơn cho hệ thống lập pháp quốc gia thường thực hiện lựa chọn tương tự đối với hệ thống cơ quan lập pháp cấp địa phương. Tuy nhiên, nhiều quốc gia châu Âu đang phát triển những bộ quy tắc bầu cử ngày càng đa dạng ở các cấp tổ chức chính quyền khác nhau.

Hệ thống đa số tương đối với đơn vị bầu cử một đại biểu rõ ràng mang lại một số rủi ro đặc biệt cho các thể chế liên bang. Đặc biệt, khi so sánh với hệ thống bầu cử PR, hệ thống bầu cử SMP có vẻ có nhiều khả năng mang tới một rủi ro cao về việc loại trừ các vùng lãnh thổ  khỏi các phiên họp kín của đảng hoặc liên minh cầm quyền cấp quốc gia trong hệ thống nghị viện. Tuy nhiên, hiệu ứng của quy tắc bầu cử SMP lên các đảng phản hệ thống theo tư tưởng ly khai hay tư tưởng phục hồi lãnh thổ, thì còn nhập nhằng hơn. Các quy tắc bầu cử SMP như thế sẽ gia tăng thách thức mà các nhóm phản hệ thống phải đối mặt vào lúc họ chưa tập hợp được lực lượng hỗ trợ đông đảo, nhưng lại có lợi cho họ một khi lượng cử tri ủng hộ họ lên tới khoảng 35 đến 40 phần trăm. Tuy nhiên, cả hai hiệu ứng này vẫn rất phụ thuộc vào các yếu tố khác – đáng chú ý là sự tồn tại dai dẳng và ngày càng trầm trọng của tình trạng xung đột lãnh thổ. Cuối cùng, may thay hiệu ứng của các sắp xếp bầu cử lên kích động bạo lực chính trị có vẻ khá yếu.

Tổng quan, kinh nghiệm của các nền dân chủ thời công nghiệp hóa đã chứng minh rằng không có “thiết kế tối ưu” cho các quy tắc bầu cử để xây dựng một hình mẫu nhà nước liên bang cho các nền dân chủ mới áp dụng. Những lựa chọn về cấu trúc thể chế trong quá khứ có thể ảnh hưởng đến phạm vi lựa chọn của giới trí thức tinh hoa mà là họ xem là khả thi, cũng như việc nhìn thấy nhu cầu tổ chức quá trình bầu cử đơn giản và có sức chống chịu trước những thủ đoạn gian lận, và làm cho hệ thống này dễ hiểu đối với cử tri. Có lẽ quan trọng nhất, đó là các nhiệm vụ quản lý xung đột, mà từng nền dân chủ mới phải đối mặt, rất khác nhau. Do đó, giới trí thức tinh hoa của các nhà nước dân chủ non trẻ sẽ và phải đưa ra các lựa chọn rất khác nhau về việc thiết kế hệ thống bầu cử. Điều căn bản ở đây là lựa chọn của họ phải phù hợp với hoàn cảnh đặc thù của quốc gia mà họ phụng sự và duy trì được tình trạng công bằng theo thời gian, chứ không phải dựa trên tính toán ngắn hạn cho quá trình bầu cử vì lợi ích riêng.

 

BẢNG THỐNG KÊ VỀ ĐẶC TRƯNG LẬP PHÁP Ở MỘT SỐ THỂ CHẾ LIÊN BANG

Quốc gia

Hạ viện quốc gia

Thượng viện quốc gia

Người lãnh đạo quốc gia

Tổ chức chính quyền dưới cấp liên bang

Sự đồng bộ giữa quá trình bầu cử liên bang và dưới liên bang

Quy tắc bầu cử

Số đảng phái hoạt động hiệu quả

Quy tắc bầu cử

Mức độ mất cân xứng trong khả năng đại diện những tiểu đơn vị lãnh thổ

Úc

AV

2,38

STV theo bang; mức đại diện ngang nhau giữa các bang

Trung bình

Lãnh đạo các đảng với phần lớn hoặc đa số phiếu bầu

Tổ chức được cơ chế lưỡng viện ở chính quyền của 5 trên 6 bang; hầu hết là bầu cử AV ở hạ viện, nhưng bầu cử STV ở thượng viện một số bang này và AV ở một số bang khác

Không

Bỉ

PR

7,01

Kết hợp bầu cử trực tiếp, không trực tiếp từ hội đồng của các cộng đồng ngôn ngữ, và các liên minh

Thấp

Lãnh đạo của đảng nắm đa số phiếu trong liên minh cầm quyền

PR

Không, trừ năm 1999

Brazil

PR; nhưng rất mất cân xứng về tỷ lệ đại diện giữa các bang

8,69

PR theo bang; mức đại diện ngang nhau giữa các bang

Rất cao

Tổng thống được bầu riêng qua hai vòng bầu cử lấy đa số phiếu

PR trên toàn quốc

Canada

SMP ở những đơn vị bầu cử với mức cân xứng rất thấp

1,69

Một cơ quan không có thực chất được chỉ định nhân sự bởi Thủ tướng Liên bang

Trung bình

Lãnh đạo đảng với phần lớn hoặc đa số phiếu; nội các luôn do một đảng nắm giữ

SMP với mức mất cân xứng trong hoạt động phân bổ ghế không cao

Không

Đức

MMP

3,16

Được chỉ định bởi chính quyền các bang, là cơ quan đại diện có sức nặng của liên bang

Trung bình

Lãnh đạo của các đảng phái với phần lớn hoặc đa số phiếu

MMP

Không

 

 

 

Quốc gia

Hạ viện quốc gia

Thượng viện quốc gia

Người lãnh đạo quốc gia

Tổ chức chính quyền dưới cấp liên bang

Sự đồng bộ giữa quá trình bầu cử liên bang và dưới liên bang

Quy tắc bầu cử

Số đảng phái hoạt động hiệu quả

Quy tắc bầu cử

Mức độ mất cân xứng trong khả năng đại diện những tiểu đơn vị lãnh thổ

Ấn Độ

SMP

1,69

Hầu hết được chọn bởi cơ quan lập pháp cấp bang theo hình thức STV cho nhiệm kỳ cố định, một số ít được chọn bởi Tổng thống; là cơ quan đại diện có sức nặng của liên bang

Thấp

Lãnh đạo các đảng với phần lớn hoặc đa số phiếu

SMP; chính quyền một vài bang có đủ lưỡng viện

Không

Tây Ban Nha

PR với nhiều đơn vị bầu cử quy mô nhỏ

2,81

208 ghế được bầu trực tiếp; 44 được bầu bởi nghị trường của những cộng đồng tự trị; là cơ quan đại diện có sức nặng của liên bang; nhiệm kỳ cố định

Trung bình

Lãnh đạo các đảng với phần lớn hoặc đa số phiếu

PR

Biến thiên

Thụy Sĩ

PR theo bang (canton), nhưng thực chất là SMP ở những bang dùng đơn vị bầu cử một đại biểu

5,26

Mức đại diện ngang nhau giữa các bang, nhưng mức đại diện chỉ còn phân nửa ở cấp á bang (demi-canton); từng bang thiết lập quy chế bầu cử riêng

Cao

Những người lãnh đạo chuyên sâu với nhiệm kỳ cố định được chọn bởi lưỡng viện

Rất đa dạng; chủ yếu PR

Không

Vương quốc Liên hiệp

SMP

2,09

Cơ quan lạc hậu có tính chỉ định và cha truyền con nối

N/A

Lãnh đạo các đảng với phần lớn hoặc đa số phiếu

MMP

Không

Hợp Chúng Quốc Hoa Ky

SMP ở những đơn vị bầu cử với mức cân xứng cao

1,95

Hình thức bầu cử SMP hai ghế với các vòng bầu cử được bố trí xen kẽ

Rất cao

Tổng thống được bầu bởi hình thức đầu phiếu đa số quyết định theo một cơ chế rất mất cân xứng và tập trung vào quyền lực cấp bang

Tổ chức được cơ chế lưỡng viện ở chính quyền của 49 trên 50 bang: tất cả đều sử dụng hình thức SMP với những đơn vị bầu cử rất mất cân xứng

Có tính cục bộ

 

AV: Hình thức bầu cử sử dụng lá phiếu thay thế;
MMM: Hình thức bầu cử đa số hỗn hợp;
MMP: Hình thức bầu cử đại diện tỷ lệ hỗn hợp;
SMP: Hình thức bầu cử đa số quyết định với đơn vị bầu cử một đại biểu;
STV: Hình thức bầu cử sử dụng lá phiếu thay thế.

 

Nguồn: Dữ liệu về số lượng đảng lập pháp lý tưởng được lấy từ tài liệu “Electoral Institutions, Cleavage Structures, and the Number of Parties” của Octavio Amorim Neto và Gary W. Cox, Tp chí Hoa K v Khoa hc Chính tr s 41 (Tháng Giêng năm 1997): trang 149 đến 1974. Dữ liệu về mức độ mất cân xứng ở các thượng viện được lấy từ chỉ số GINI trong tài liệu “Federalism and Democracy: Beyond the U.S.Model” của Alfred Stepan, Tp chí Dân ch s 10 (Tháng 10 năm 1999): trang 19 đến trang 34. Các chỉ số thấp hơn 0,15 được xem như mức độ cân xứng thấp; 0,16 đến 0,40 là mức độ trung bình; 0,41 đến 0,50 là mức độ cao; và trên 0,51 là rất cao

DịchBook Hunter
Biên tập và hiệu đính: Lê Duy Nam

Tìm hiểu thêm về dự án dịch sách Hệ thống bầu cử và Dân chủ tại đây: https://foxstudy.org/san-pham/du-an-dich-sach-he-thong-bau-cu-va-dan-chu/

CHÚ THÍCH: 

[1] Nguồn: Matthew Soberg Shugart and Martin Wattenberg, eds., Mixed-Member Electoral Systems: The Best of Both Worlds? (New York: Oxford University Press, 2001) (TG).

[2] Về định nghĩa và cách tính toán số đảng phái hoạt động hiệu quả, xem tài liệu: Rein Taagepera and Matthew Soberg Shugart, Seats and Votes: The Effects and Deter-minants of Electoral Systems (New Haven: Yale University Press, 1989), trang 78 đến trang 80.

[3] Nguồn: “3. Arend Lijphart”, Patterns of Democracy: Government Forms and Perfor-mance in Thirty-Six Countries (New Haven: Yale University Press, 1999), trang 271.