Richard Snyder và David Samuels[1]

Richard Snyder là Giáo sư ngành chính trị học tại Đại học Brown. Ông là tác giả của công trình Chính trị sau chủ nghĩa tự do mới (Politics after Neoliberalism) (2001) và cùng với Gerardo L. Munck là đồng tác giả của công trình Đam mê, Nền tảng và Phương pháp trong ngành Chính trị học so sánh (Passion, Craft and Method in Comparative Politics, 2006). David Samuels, từng nhận giải Benjamin E. Lippincott, là Giáo sư ngành chính trị học tại Đại học Minnesota, một chuyên gia về nền chính trị khu vực Mỹ Latin, cũng như là chuyên gia trong lĩnh vực nghiên cứu so sánh các thể chế chính trị, đặc biệt là về trường hợp của Brazil trên các phương diện: nền chính trị, hệ thống bầu cử, các đảng phái, hệ thống cơ quan lập pháp, và cấu trúc thể chế liên bang. Bài viết này xuất hiện lần đầu trên số ra tháng 1 năm 2001 của Tạp chí Dân chủ.

***

Mặc dù định nghĩa chính xác của khái niệm “dân chủ” vẫn đứng giữa những chuỗi tranh luận còn tiếp diễn, quá trình bầu cử tự do và công bằng luôn được đám đông chấp nhận như nền tảng thiết yếu của bất kỳ thể chế dân chủ nào. Và một đặc trưng không thể không có trong các kì bầu cử tự do và công bằng là phiếu bầu của mỗi công dân được tính như nhau. Khái niệm về sự công bằng được thể hiện trong nguyên tắc nổi tiếng “một người, một phiếu” mà các nhà lý luận như Robert Dahl đã xác lập như nền tảng của nhà nước dân chủ[2].

Mô hình nhà nước dân chủ đến giờ đã hiện diện ở hầu như mọi nơi trong khu vực Mỹ Latin, và hầu hết các nước Mỹ Latin đều quán triệt nguyên tắc “một người, một phiếu” thông qua các điều khoản trong hiến pháp nhằm bảo đảm một cách rõ ràng sự công bằng trong mỗi lá phiếu của người dân. Tuy nhiên, trong thực tế, hệ thống bầu cử của nhóm nước Mỹ Latin chỉ đạt được sự bình đẳng ở mức độ nhất định. Tình trạng bất bình đẳng trong tỉ lệ phân bổ đại biểu của các đảng phái (hiện tượng bất bình đẳng nghị viện) vẫn tồn tại ở mức rất cao trong hạ nghị viện của quốc hội quốc gia của nhiều nước Mỹ Latin – luôn có sự khác biệt lớn giữa tỉ lệ phân phối ghế trong hệ thống cơ quan lập pháp và tỉ lệ phân phối số phiếu của người dân giữa các khu vực bầu cử. Một nghị viện bất bình đẳng có nghĩa là số phiếu của một số công dân lại có trọng lượng hơn đa số phiếu khác. Mặc dù truyền thống lâu đời của thể chế liên bang thừa nhận giá trị nền tảng của cấu trúc lưỡng viện với thượng nghị viện đại diện cho nhiều đơn vị lãnh thổ bình đẳng, một tình huống thường đòi hỏi sự có mặt của tỉ lệ phân bố đại biểu bất bình đẳng, đồng thời thường có một sự đồng thuận ngấm ngầm rằng phải có ít nhất một nghị viện luôn định giá những lá phiếu một cách bình đẳng. Hệ quả là không có cơ chế giới hạn tình trạng bất bình đẳng trong phân bổ đại biểu ở các hạ nghị viện của nhóm nước Mỹ Latin.

Ngoài những vấn đề mang tính nền tảng trên, tình trạng bất bình đẳng trong phân bổ đại biểu của các hạ nghị viện còn gây những ảnh hưởng xấu đến thực tế của thể chế dân chủ ở các nước Mỹ Latin. Cụ thể, mức độ cao của tình trạng bất bình đẳng trong phân bổ đại biểu của các hạ nghị viện đã tiếp sức cho một vấn nạn được đặc trưng bởi bốn hiện tượng liên quan đến nhau: 1) xu hướng thiên vị quan điểm truyền thống và bảo thủ trong hệ thống cơ quan lập pháp; 2) xu hướng mâu thuẫn giữa hệ thống cơ quan hành pháp và lập pháp; 3) xu hướng các nhà chính trị địa phương càng lúc càng có sức nặng để tận dụng vấn đề hệ trọng của quốc gia như những trở lực trong quá trình hoạch định chính sách quan trọng; và 4) xu hướng gia tăng của kiểu chính trị địa phương. Hơn nữa, ở những nước vốn đã có hạ nghị viện bất bình đẳng, đến lượt thượng nghị viện cũng vướng vào tình trạng bất bình đẳng thì những vấn đề trên lại càng trầm trọng hơn. Vậy nên, tình trạng bất bình đẳng trong tỉ lệ phân bổ đại biểu của các đảng phái trong một nghị viện đã đặt ra những thách thức rất nghiêm trọng đối với mục tiêu bình đẳng và công bằng cho nền dân chủ của nhiều nước Mỹ Latin, nhưng đến giờ vẫn chưa được chú trọng giải quyết.

Các cuộc bầu cử tự do nhưng không công bằng

Bảng thống kê sau đây cho thấy mức độ bất bình đẳng trong tỉ lệ phân bổ đại biểu của các đảng phái trong cả lưỡng viện của 19 quốc gia Mỹ Latin vào năm 1999[3]. Các chỉ số trong bảng này chính là  tỷ lệ phần trăm số ghế trong cơ quan lập pháp không được phân bổ theo nguyên tắc “một người, một phiếu”. Vì vậy, chỉ số 0,00 cho thấy một nghị viện với cơ chế phân bổ đại biểu hoàn toàn bình đẳng, nghĩa là không có bất kỳ lá phiếu nào có trọng lượng hơn hẳn những lá phiếu khác. Ngược lại, chỉ số 1,00 cho thấy một nghị viện hoàn toàn bất bình đẳng, đến mức tất cả các ghế được phân bổ cho một khu vực bầu cử chỉ với duy nhất một cử tri. Và chỉ số 0,50 có nghĩa là có 50% số ghế được phân bổ cho các khu vực bầu cử mà đáng ra quá trình này sẽ không diễn ra như vậy nếu không có tình trạng bất bình đẳng.

Về tổng thể, bảng thống kê cũng cho thấy mức độ bất bình đẳng trong cả thượng nghị viện và hạ nghị viện của nhóm nước Mỹ Latin thực sự cao hơn nhiều so với phần còn lại của thế giới các nước dân chủ. Thật vậy, khu vực Mỹ Latin sở hữu một số nghị viện với tỷ lệ bất bình đẳng cao nhất thế giới. Ví dụ, Thượng nghị viện Argentina đạt chỉ số bất bình đẳng đến 0,49, khiến cho cơ quan này trở thành nghị viện sở hữu mức bất bình đẳng trong phân phối đại biểu cao nhất thế giới. Hạ nghị viện Ecuador đạt chỉ số bất bình đẳng là 0,20, khiến cơ quan này trở thành hạ nghị viện với mức độ bất bình đẳng đứng thứ ba thứ giới. Mặc dù bảng thống kê này cũng cho thấy tỷ lệ bất bình đẳng chưa đến nỗi trở thành vấn đề quá hệ trọng ở khắp mọi nơi trong khu vực châu Mỹ Latin, tình trạng bất bình đẳng trong phân bố đại biểu tập trung ở một số quốc gia Mỹ Latin nổi bật là Argentina, Bolivia, Brazil, Chile, Colombia, và Ecuador. Tuy nhiên, tổng dân số các nước này chiếm gần hai phần ba dân số châu Mỹ Latin, và như vậy nhấn mạnh tầm quan trọng của việc tập trung giải quyết vấn nạn bất bình đẳng như một lộ trình thiết yếu để nhận diện được vấn đề của nền dân chủ trong khu vực.

BẢNG THỐNG KÊ VỀ TỶ LỆ BẤT BÌNH ĐẲNG TRONG CÁC CƠ QUAN NGHỊ VIỆN CỦA NHÓM NƯỚC MỸ LATIN, NĂM 1999

Quốc gia

Tỷ lệ bất bình đẳng trong Thượng nghị viện

Tỷ lệ bất bình đẳng trong Hạ nghị viện

Argentina*

0,14

0,49

Belize

0,08

 

Bolivia

0,17

0,38

Brazil*

0,09

0,40

Chile

0,15

0,31

Colombia

0,13

0,00

Costa Rica

0,02

 

Cộng hòa Dominican

0,08

0,38

Ecuador

0,20

 

El Salvador

0,07

 

Guatemala

0,06

 

Honduras

0,04

 

Mexico*

0,06

0,23

Nicaragua

0,06

 

Panama

0,06

 

Paraguay

0,04

0,00

Peru

0,00

 

Uruguay

0,03

0,00

Venezuela*

0,07

0,33

Tỷ lệ trung bình xét trên tổng thể khu vực Mỹ Latin

0,08

0,25

Tỷ lệ trung bình xét trên tổng thể nhóm nước dân chủ công nghiệp phát triển

0,04

0,18

Tỷ lệ trung bình trên thế giới, không tính khu vực Mỹ Latin

0,06

0,18

Hợp Chúng Quốc Hoa Kỳ*

0,01

0,36

(* Quốc gia theo thể chế liên bang)

Lưu ý: Chỉ số 0,00 biểu diễn tình trạng bình đẳng hoàn toàn; chỉ số 1,00 biểu diễn tình trạng bất bình đẳng hoàn toàn.

Nguồn: David Samuels, Richard Snyder, “Giá trị của lá phiếu: Hiện tượng bất bình đẳng nghị viện dưới cái nhìn chính trị học so sánh” (“The Value of a Vote: Malapportionment in Comparative Perspective”), Tạp chí Chính trị học Anh quốc (British Journal of Political Science) số 31 (tháng 10 năm 2001): trang 627 đến trang 649.

Như vậy, tình trạng bất bình đẳng xảy ra với hầu hết các nghị viện, đặc biệt là ở thượng nghị viện (với những nước có cơ quan này)[4]. Hơn nữa, các nước đều trải qua tình trạng tỷ lệ bất bình đẳng có xu hướng tăng “tự nhiên” theo thời gian vì những thay đổi về nhân khẩu ở các khu vực bầu cử. Tuy nhiên, nhiều quốc gia, đặc biệt là nhóm nước dân chủ công nghiệp phát triển ở Tây Âu và Bắc Mỹ, đã duy trì được tình trạng bất bình đẳng ở mức rất thấp đối với một hoặc cả hai nghị viện. Tỷ lệ bất bình đẳng ở mức thấp trong một số trường hợp như vậy cho thấy rằng những quy trình tái cấu trúc (reapportionment) nghị viện được thực hiện rất nghiêm ngặt. Ngược lại, tỷ lệ bất bình đẳng cao ở cả thượng nghị viện và hạ nghị viện ở nhiều nước Mỹ Latin cho thấy rằng những quy trình điều chỉnh như vậy đã không được đưa vào quá trình chuyển đổi dân chủ của nhóm nước này.

Một khiếm khuyết chính thức

Với việc nền dân chủ chính thức được tái thiết ở khu vực Mỹ Latin trong hai thập kỷ qua, chuỗi tranh luận về những thiếu sót của các nền dân chủ mới ở đây đã tập trung vào các quy tắc và thông lệ bất thành văn. Ví dụ, Guillermo O’Donnell đã nhấn mạnh khái niệm “khu vực nâu”, những nơi gần như vô pháp luật bởi mối liên kết lỏng lẻo giữa quy định của pháp luật và việc thực hành trong thực tế. Tương tự, Jonathan Fox cho rằng “chủ nghĩa bán bảo trợ” chính trị (đặc biệt là ở cấp địa phương) đã luôn là trở ngại đáng kể quan trọng trên lộ trình xây dựng nền dân chủ chính thức của khu vực Mỹ Latin[5].

Những khiếm khuyết không chính thức như vậy rõ ràng rất quan trọng. Tuy nhiên, điều đó không có nghĩa những bất trắc của nền dân chủ Mỹ Latin đương đại chỉ xoay quanh những chủ đề bất thành văn. Những khiếm khuyết trên văn bản cũng có thể làm giảm hiệu lực của nền dân chủ. Một cái nhìn tập trung vào tình trạng bất bình đẳng sẽ làm rõ rằng chính những quy tắc bầu cử chính thức, chi tiết, tường minh ở nhiều nước Mỹ Latin đã dẫn đến tình trạng bất bình đẳng luôn hiện diện đối với phần lớn lá phiếu của người dân. Do đó, hạn chế của nhiều nền dân chủ Mỹ Latin đương đại còn vươn xa hơn bất trắc trong “các trò chơi chính trị với luật “nội bộ” trong văn bản chính thức của thể chế khác xa so với những gì diễn ra trong thực tế bởi luật chính thức ở địa phương”[6]. Tựu trung, khi mà quy tắc bầu cử chính thức lại dẫn đến kết quả bầu cử không công bằng, thì thậm chí cả những cuộc chơi hoàn toàn không phá luật cũng dẫn đến tình trạng  không dân chủ.

Tình trạng bất bình đẳng nên được xem là một lỗ hổng thể chế chính thức có khả năng làm suy yếu đáng kể chất lượng của nền dân chủ ở nhiều nước trong khu vực Mỹ Latin[7],  nhưng thực đáng ngạc nhiên là đến giờ vấn đề này vẫn chỉ thu hút được rất ít sự chú ý từ giới học giả, chính trị gia, và cả công dân. Ví dụ, tại Chile, phương pháp hiện hành để bầu chọn thành viên cho Hạ nghị viện đã thu hút nhiều cuộc phân tích và tranh luận bởi vì quy tắc này được đề ra bởi Tướng Augusto Pinochet nhằm tạo ra lợi thế cho người về nhì chiến thắng (second-place finisher) (thông thường chính là danh sách của các đảng bảo thủ), nhưng chủ đề bất bình đẳng thì lại rất ít được quan tâm, bởi vì thành kiến trong khu vực thành thị của quốc gia này. Và ở Brazil, nơi mà chủ đề bất bình đẳng đã thu hút sự chú ý của một số học giả, một báo cáo chính thức mới đây về cải cách chính trị được chuẩn bị với sự khuyến khích của chính quyền Cardoso đã “không chứa một lời nào về giải pháp hạn chế bất bình đẳng trong Thượng nghị viện”[8].

Hiện tượng ít người quan tâm này nhấn mạnh một đặc điểm quan trọng của tình trạng bất bình đẳng nghị viện: dễ dàng giấu mình đằng sau đánh giá của dư luận. Ngược lại với những phương pháp gian lận truyền thống trong bầu cử vốn “không đòi hỏi công nghệ”, như dùng tiền vận động phiếu (vote-buying), một người nhiều phiếu (ballot-stuffing), và các kỹ thuật để can thiệp vào quá trình kiểm phiếu, vốn rất dễ bị những người giám sát bầu cử và các phe đối lập phát hiện, tình trạng bất bình đẳng nghị viện vốn không được xem là một nguyên nhân sâu xa của quá trình bầu cử không công bằng. Bởi vì cơ chế phân bổ ghế trong cơ quan lập pháp thường bao gồm những hàm toán học phức tạp, những chu trình sẽ không bao giờ tạo ra bằng chứng rõ ràng để người ta có thể dễ dàng đăng lên báo hoặc được tận dụng để kích động sự phẫn nộ của công chúng. Ngược lại, hình phạt dành cho những thủ đoạn như một người nhiều phiếu hoặc dùng tiền vận động phiếu thường là những chủ đề hấp dẫn hơn đối với phe đảng đối lập, hay phe thua cuộc trong bầu cử, cũng như đối với lực lượng giám sát bầu cử cấp quốc gia. Sự vắng mặt của hoạt động tranh luận chính trị về chủ đề bất bình đẳng nghị viện ở những nước phải đối mặt với bất trắc này ở hình thái nghiêm trọng nhất, như Argentina, Chile, Ecuador, Bolivia và Brazil, càng nhấn mạnh tính chất ẩn của tình trạng bất bình đẳng nghị viện.

Mặc dù hiện tượng bất bình đẳng nghị viện ít khi thu hút sự chú ý của dư luận, chủ đề này vẫn có thể mang lại lợi ích chiến lược quan trọng cho một số tập thể trong cuộc cạnh tranh chính trị. Các chính trị gia trên toàn thế giới từ lâu đã nhận ra điều này, và họ đã thông thạo những kỹ thuật nổi tiếng liên quan đến khả năng thao túng cơ chế phân phối trong bầu cử, điển hình là thủ đoạn gian lận trong khu vực bầu cử (gerrymandering) và thao tác duy trì “quận thối rữa” (rotten borough). Tuy nhiên, so với những trường hợp khác, việc sử dụng những phương pháp thao túng quá trình phân phối trong bầu cử trơ trẽn như vậy càng lúc càng khó diễn ra ở khu vực Mỹ Latin đương đại. Tuy nhiên, điều này không có nghĩa là chu trình quyết định sự phân bổ đã được phi chính trị hóa, và cũng không có nghĩa là cơ chế phân bổ hoàn toàn dân chủ.

Trong trường hợp khu vực Mỹ Latin đương đại, không giống như nền dân chủ của các nước công nghiệp phát triển, tỷ lệ bất bình đẳng ở mức cao dễ dàng cùng tồn tại với các nguyên tắc cốt lõi của nền dân chủ và thể chế – như quyền tự do lập công đoàn, hội nhóm, quyền tự do ngôn luận; phổ thông đầu phiếu; sự vắng mặt của những thao tác gian lận nghiêm trọng; và bầu cử tự do[9]. Trong một hệ thống tồn tại tình trạng bất bình đẳng nghị viện, mọi công dân vẫn có thể trình bày ý kiến và nhấn mạnh sự hiện diện của người đại diện của họ một cách tự do và bình đẳng, nhưng chính người đại diện của họ sẽ không được đối xử công bằng trong các nghị viện[10]. Do đó, ngay cả quá trình cạnh tranh hợp pháp trong bầu cử, được tổ chức trong những hệ thống có phổ thông đầu phiếu và quyền tự do dân sự và chính trị về cơ bản đều được đảm bảo, đều có thể trở nên không công bằng. Khả năng tương thích rõ ràng đến như vậy giữa tình trạng bất bình đẳng nghị viện và những yếu tố cốt lõi của nền chính trị dân chủ có thể giúp duy trì ảo tưởng về hiệu lực của nền dân chủ trong hoàn cảnh lá phiếu của một số công dân thực sự có trọng lượng hơn nhiều so với lá phiếu của người khác.

Vấn nạn bất bình đẳng nghị viện

Tỷ lệ bất bình đẳng rất cao trong hạ nghị viện của nhiều nước Mỹ Latin đã tác động tiêu cực đến hiệu lực của nền dân chủ. Giờ chúng ta sẽ xem xét chi tiết hơn bốn hậu quả thực tế của tình trạng bất bình đẳng nghị viện mà tôi đã đề cập ở phần đầu của bài viết này:

1) Xu hướng thiên vị quan điểm truyền thống-nông thôn và bảo thủ trong hệ thống cơ quan lập pháp: Hiện tượng bất bình đẳng nghị viện đã dẫn đến tình trạng lợi ích truyền thống lấn át quá mức trong cả hạ nghị viện và thượng nghị viện trong chính phủ của không ít quốc gia châu Mỹ Latin. Xu hướng thiên vị nông thôn này chính là một phần trong di sản thể chế của giới thượng lưu khu vực Mỹ Latin đầu thế kỷ 20, là hệ quả của những nỗ lực của họ nhằm hạn chế tiếng nói của những tầng lớp thị dân mới nổi trong bầu cử. Các chế độ độc tài quân sự của thập niên 1960 và 1970, đặc biệt là ở Argentina, Brazil và Chile, củng cố đáng kể sự thiên vị nông thôn này , cũng hàm chứa tư tưởng trọng nông thôn này, do đó đảm bảo rằng quan niệm này vẫn còn đất sống ngay cả trong chế độ dân chủ của thời hiện đại[11].

Chúng ta luôn có sẵn ví dụ từ nhiều quốc gia sẽ chỉ rõ rằng hiện tượng bất bình đẳng nghị viện đã tiếp tục nuôi dưỡng luồng tư tưởng thiên vị nông thôn và truyền thống trong hệ thống cơ quan lập pháp như thế nào. Tại Chile, tổng số cử tri trong khu vực bầu cử của thành phố Santiago và Valparaíso chiếm đến 50% tổng số cử tri cả nước, nhưng họ chỉ bầu ra được 37% nhân sự của Hạ nghị viện. Hơn nữa, số cử tri trong khu vực bầu cử đông dân nhất Chile (Maipu) lớn gấp năm lần số cử tri của khu vực bầu cử thưa dân nhất (Coihaique), nhưng cả hai khu vực này đều có hai ghế đại diện, nghĩa là lá phiếu tại Coihaique có sức mạnh gấp năm lần lá phiếu của Maipu. Ở Brazil, sáu tiểu bang của khu vực miền nam đông dân cư với 55% dân số chỉ bầu được 48% số đại biểu, và lá phiếu tại khu vực thưa dân nhất của quốc gia này (Roraima) như vậy có giá trị gấp 16 lần lá phiếu đến từ khu vực bầu cử đông dân nhất (São Paulo). Hiện tượng này dẫn đến tình trạng bất bình đẳng còn trầm trọng hơn cả Ecuador, nơi hai khu vực bầu cử lớn nhất (Guayas và Pichincha) nắm giữ 45% dân số nhưng chỉ kiểm soát được 23% số ghế. Ở Ecuador, lá phiếu của khu vực bầu cử thưa dân nhất (Galápagos) có trọng lượng gấp 50 lần lá phiếu của khu vực bầu cử đông dân nhất (Guayas).

Xu hướng thiên vị nông thôn này kết hợp với hiện tượng bất bình đẳng nghị viện đã dẫn đến tình trạng mất cân bằng ý thức hệ trong hệ thống cơ quan lập pháp quốc gia. Ví dụ, ở Brazil năm 1998, lực lượng cánh tả đã thu về được 26% số phiếu dành cho các đại biểu liên bang, nhưng vì phần lớn những lá phiếu này đến từ các bang được đại diện không thỏa đáng trong hệ thống cơ quan lập pháp, nên sau cùng phe cánh tả chỉ chuyển được 26% số phiếu thành 22% số ghế. Còn ở Argentina, tình trạng khu vực nông thôn được đại diện quá quy mô từ lâu đã hỗ trợ đắc lực cho Đảng Mặt trận vì chiến thắng (Peronist Party), và cả đồng minh bảo thủ trong Hạ nghị viện, nhằm ngăn chặn ảnh hưởng của tiếng nói từ thành thị, gồm cả chính những đảng viên Peronist đến từ khu vực này[12].

2) Xu hướng mâu thuẫn giữa hệ thống cơ quan hành pháp và lập pháp: Nhiều học giả đã ca ngợi chế độ tổng thống bởi khả năng kết hợp các hình thức đại diện cho các tập thể khác nhau trong hệ thống cơ quan lập pháp như là “khả năng đại diện cho sự đa dạng của xã hội và thể chế”, trong khi hệ thống cơ quan hành pháp vận hành như một tổng thể[13]. Tuy nhiên, trong bối cảnh tình trạng bất bình đẳng nghị viện vẫn đang hoành hành, chính sự kết hợp như vậy lại dẫn đến thế bế tắc trong mối quan hệ giữa hai nhánh quyền lực này. Bởi vì khu vực bầu cử tổng thống về cơ bản là toàn bộ quốc gia, các ứng cử viên tổng thống luôn có động lực mạnh mẽ để xây dựng liên minh bầu cử, cũng như tập trung hoạt động của chiến dịch bầu cử vào những khu vực có đa số cử tri ủng hộ. Do đó, vị tổng thống đương nhiệm sẽ tìm kiếm và tranh thủ sự ủng hộ khả dĩ từ hầu hết giới cử tri đô thị, trong khi các quan chức thuộc các khối quyền lực bị ngự trị bởi tình trạng bất bình đẳng sẽ luôn đại diện cho lợi ích vùng nông thôn. Mâu thuẫn giữa hai nền tảng quyền lực này cũng đồng thời tạo nên mâu thuẫn tư tưởng giữa khối hành pháp và khối lập pháp.

Ví dụ, ở Brazil, ứng cử viên tổng thống sẽ không có nhiều hy vọng nếu không có biểu hiện tốt ở khu vực tập trung đô thị như São Paulo, Rio de Janeiro, và Minas Gerais, với khoảng 43% tổng số cử tri. Tuy nhiên, vì hiện tượng bất bình đẳng nghị viện, ba bang này chỉ kiểm soát được 33% số ghế trong Hạ nghị viện. Vì vậy, một ứng cử viên tổng thống thành công, không chỉ phải tập trung chiến dịch ở khu vực bầu cử thành thị, mà còn phải vận động đồng minh mới từ các tiểu bang thưa dân hơn để xây dựng một liên minh cầm quyền khả thi. Đây chính xác là những gì mà Tổng thống Brazil đương nhiệm, ông Fernando Henrique Cardoso, người khởi sự ở São Paulo, đã làm.

Tuy nhiên, không phải vị tổng thống nào, với lực lượng hỗ trợ lấy nền tảng là khu vực thành thị nhưng đồng thời lại phải đối mặt với tình trạng bất bình đẳng nghị viện với xu hướng thiên vị vùng nông thôn, lúc nào cũng thành công như Cardoso, người đã thỏa hiệp được một liên minh cầm quyền. Mâu thuẫn địa chính trị đặc thù tồn tại giữa khối lập pháp và hành pháp của Brazil cũng đã dẫn đến tình trạng xung đột góp phần vào sự sụp đổ của nền dân chủ năm 1964[14]. Diễn biến tương tự cũng đã dẫn đến việc Tổng thống Ecuador năm 1961 là Velasco Ibarra bị lật đổ[15]. Những ví dụ này cho thấy rõ sự thất bại trước những thách thức trên lộ trình xây dựng liên minh cầm quyền được xác lập bởi tình trạng bất bình đẳng nghị viện có thể làm suy yếu đến cả cội nguồn sự ổn định của nền dân chủ.

3) Xu hướng các nhà chính trị địa phương càng lúc càng có sức nặng để tận dụng vấn đề hệ trọng của quốc gia như những trở lực trong quá trình hoạch định chính sách quan trọng: Khi quyền lực nông thôn quá lất át trong tổ chức chính phủ, một vị tổng thống thắng cử bởi sự hỗ trợ từ vùng thành thị rất ít có khả năng kiểm soát bức tranh chính trị như vậy, trừ phi vị tổng thống ấy có thể xây dựng liên minh với lực lượng đại diện cho quyền lực nông thôn. Vì thế, vị tổng thống ấy thường phải đối mặt với áp lực trả ơn những vùng thành thị đã ủng hộ mình, nghĩa là phải tìm cách áp chế vùng nông thôn để tiếp tục tranh thủ sự hỗ trợ cho những chính sách trong nhiệm kì tổng thống[16]. Kết quả là, chính vị tổng thống đứng giữa hai dòng nước rất dễ trở thành con tin bởi quyền lực của vùng nông thôn.

Hơn nữa, với các hệ thống phải đối mặt với tình trạng bất bình đẳng trầm trọng trong nghị viện, chính xu hướng gia tăng dân số trong khu vực thành thị, mỉa mai thay, lại càng tăng cường quyền lợi được đại diện quá mức của vùng nông thôn. Sự việc diễn tiến như vậy bởi vì ngân sách cần thiết để đảm bảo duy trì lượng phiếu hỗ trợ ở vùng nông thôn phải giảm tỷ lệ thuận với tỷ số giữa dân cư khu vực này với dân số quốc gia, nghĩa là khiến khu vực này trở thành một nguồn hỗ trợ “giá rẻ” rất hấp dẫn cho những cá nhân hay tập thể đang có nhu cầu xây dựng liên minh chính trị cấp quốc gia. Hiệu ứng ưu tiên truyền thống gây ra bởi hiện tượng bất bình đẳng nghị viện, kết hợp với hiện tượng người dân di cư từ nông thôn tới thành thị ngày càng nhiều, càng tăng cường đáng kể ảnh hưởng của quyền lực nông thôn trong tổ chức chính phủ của nhiều nước Mỹ Latin, ngay cả với những nước ngày càng đô thị hóa.

Edward Gibson và các đồng nghiệp của ông đã tìm thấy bằng chứng thống kê cho thấy tình trạng bất bình đẳng nghị viện trong thể chế liên bang còn có xu hướng tái cấu trúc chi tiêu chính phủ theo hướng có lợi cho các vùng lãnh thổ thưa dân[17]. Họ cho rằng, ở các nước như Argentina và Brazil, chính quyền trung ương đã cố tình chỉ đạo điều phối ngân sách chính phủ theo hướng hỗ trợ cho các vùng nông thôn vốn đã có đại diện vượt quá quy mô của họ trong tổ chức chính phủ, để duy trì đa số ủng hộ chính phủ trong quốc hội. Như vậy hiện tượng bất bình đẳng nghị viện còn giúp phe đảng chính trị ở vùng nông thôn các nước Mỹ Latin có khả năng vận động ngân sách ưu đãi từ chính phủ trung ương.

4) Xu hướng gia tăng của kiểu chính trị địa phương: Tình trạng bất bình đẳng nghị viện cũng có ảnh hưởng đáng kể đến bản đồ chính trị địa phương ở Mỹ Latin. Trong các nước dân chủ mới, tình trạng quyền lực của phe đảng chính trị nông thôn quá lấn át có thể góp phần không những duy trì mà còn gia tăng trạng thái “ốc đảo chính trị phi dân chủ” ở cấp địa phương. Hiện tượng bất bình đẳng nghị viện có thể buộc giới tinh hoa dân chủ ở cấp quốc gia phải đối mặt với sự hiện diện của những ốc đảo độc địa phương vì chính những trí thức tinh hoa này phải dựa vào quyền đại diện vượt quá quy mô lãnh thổ họ có được để đảm bảo quyền lực đa số trong hệ thống cơ quan lập pháp quốc gia để nhằm đạt được mục tiêu chính sách. Trớ trêu thay, chính khả năng thực hiện và củng cố cải cách dân chủ của giới lãnh đạo của một quốc gia phải đối mặt với tình trạng bất bình đẳng nghị viện trầm trọng lại phụ thuộc rất nhiều vào lá phiếu hỗ trợ được định giá rất cao của giới trí thức tinh hoa duy lãnh thổ. Đồng thời, tình trạng quyền lực của những “ốc đảo độc tài địa phương” quá lấn át trong hệ thống cơ quan lập pháp cấp quốc gia càng tạo thêm động lực để nhóm lãnh đạo chính trị địa phương chống lại nỗ lực của các nhóm chính trị bên ngoài nhằm thay đổi nền chính trị của địa phương này. Hiện tượng như vậy rất dễ quan sát thấy ở Brazil, cũng là nơi Alfred Stepan nhấn mạnh rằng: “Chính những vùng lãnh thổ được đại diện quá mức trong hệ thống cơ quan lập pháp liên bang cũng là những khu vực luôn nhận được ưu đãi trong phân phối thu nhập và sở hữu thiểu số kiểm soát chính trị địa phương trong một truyền thống rất khắc nghiệt”[18].

Những giải pháp có thể hạn chế hiện tượng bất bình đẳng nghị viện

Liệu chúng ta có thể tìm ra cách trị dứt căn bệnh bất bình đẳng chính trị trong các nghị viện? Liệu nhóm nước Mĩ Latin có thể giải quyết được vấn nạn bất bình đẳng nghiêm trọng trong tổ chức chính phủ của họ? Chúng tôi muốn giải đáp những truy vấn này bằng cách xem xét điểm mạnh và điểm yếu của hai giải pháp chiến lược có thể hạn chế tình trạng bất bình đẳng nghị viện đã được áp dụng thành công ở nhiều quốc gia trên thế giới: một là cơ chế giám sát tư pháp cho quá trình tái phân phối ghế trong các cơ quan lập pháp và hai là quá trình cải cách luật bầu cử.

1) Cơ chế giám sát tư pháp cho quá trình tái phân phối ghế trong các cơ quan lập pháp: Ở đây, toà án đóng vai trò trung tâm trong quá trình tái phân phối ghế đối với hệ thống bầu cử ở một số nước, đặc biệt là Hoa Kỳ. Cho đến thập niên 1960, trong Hạ nghị viện Hoa Kỳ (House of Representatives) vẫn còn tồn tại hiện tượng bất bình đẳng nghị viện khá trầm trọng ở một số tiểu bang, nhưng sau một loạt quyết định do Tòa án Tối cao Hoa Kỳ thực hiện cũng trong thập niên 1960 để buộc lá phiếu của tất cả các công dân phải bình đẳng, cũng như tất cả các đơn vị bầu cử nên cố gắng có số lượng cử tri bằng nhau, Hạ nghị viện Hoa Kì đã duy trì được hiện tượng bất bình đẳng nghị viện ở mức vô cùng thấp.

Những phán quyết này của Tòa án Tối cao Hoa Kỳ, bắt đầu vào năm 1962 với sự kiện “Baker v. Carr”[19], đã cho tòa án cấp liên bang và cấp tiểu bang quyền tuyên bố rằng kế hoạch tái phân chia của một bang là vô hiệu. Cái nhìn mang tính tư pháp về kế hoạch phân phối của một bang như vậy đã thay đổi đáng kể tình hình chiến lược mà các chính trị gia (các nhà lập pháp và các thống đốc) phải đối mặt khi tham gia vào quá trình tái phân phối. Khi Tòa án Tối cao bác bỏ kế hoạch phân bổ của một bang, họ dành cho hệ thống cơ quan lập pháp và thống đốc bang một thời hạn, nếu cơ quan lập pháp và thống đốc không đạt được thoả thuận trước thời hạn, tòa án sẽ thực thi kế hoạch riêng của họ. Nguy cơ để mất kiểm soát quá trình tái phân phối vào tay Toà án đã buộc các chính trị gia phải dứt khoát đồng ý kế hoạch phân phối phù hợp chặt chẽ với nguyên tắc “một người một phiếu”. Tại Đức, Tòa án Tối cao đã đóng một vai trò giám sát tương tự kể từ đầu thập niên 1960, và qua đó cũng đã duy trì tình trạng bất bình đẳng nghị viện ở mức rất thấp.

Lộ trình như vậy của Hoa Kì và Đức có thể cho các nước Mỹ Latin thấy điều gì? Vấn đề đầu tiên cần phải được nhấn mạnh là chiến lược hạn chế tình trạng bất bình đẳng nghị viện thông qua biện pháp giám sát tư pháp cần phải đi cùng với điều kiện là các tòa án này (dù ở cấp địa phương, cấp tiểu bang hoặc cấp quốc gia) đều hoàn toàn trung lập và không dính dáng đến chính trị phe đảng. Nếu không, ngay cả giải pháp tư pháp cũng không thể buộc giới chính trị gia phải hành động sao cho tránh được những hậu quả mặc định được xác lập trên phương diện pháp lý (nghĩa là một kế hoạch phân phối do tòa án áp đặt). Nếu tòa án bị vướng vào những áp lực chính trị và sau đấy lại hoạt động như một đồng minh đáng tin cậy của các phe đảng, thì cơ chế giám sát quá trình tái phân phối không bao giờ có thể hoạt động như một cơ chế hiệu quả để giảm hiện tượng bất bình đẳng nghị viện. Trong kịch bản như vậy, chính kế hoạch do tòa án bắt buộc cũng trở nên không khác gì bản kế hoạch được xây dựng bởi lợi ích phe đảng, đều sẽ thao túng quá trình phân phối ghế dựa trên quyền lợi của các đảng phái. Hơn nữa, hiệu lực của chiến lược giám sát tư pháp còn phụ thuộc vào năng lực của toà án, cơ quan này phải hiện diện như một mối đe dọa không thể bị xem nhẹ đối với cả những địa phương cố tình thu mình trong lãnh địa của họ và những kẻ cố tình tiến hành một cuộc bầu cử mất hiệu lực dân chủ. 

Ở Mĩ Latin, cả sự tự chủ và năng lực của ngành tư pháp đều không khả tín đến như vậy. Ở nhiều quốc gia trong khu vực, tòa án mang tiếng xấu bởi cả lập trường và sự bạc nhược của họ[20]. Do đó, hầu hết các bộ máy tư pháp Mĩ Latin đều thiếu khả năng xác lập một cơ chế pháp lí đáng tin cậy để có thể buộc các chính trị gia tuân thủ kế hoạch phân phối phù hợp với nguyên tắc “một người một phiếu”.

Vì chiến lược giám sát tư pháp nhằm hạn chế hiện tượng bất bình đẳng nghị viện dường như không khả thi trong nền chính trị Mỹ Latin đương đại, một giải pháp thay thế khá hứa hẹn khác là tạo ra một ủy ban bầu cử trung lập, không phụ thuộc vào phe đảng, để giảm tỷ lệ phân phối đại biểu theo chiều hướng bất bình đẳng trong các nghị viện. Giải pháp hạn chế tình trạng bất bình đẳng nghị viện này đã phát huy hiệu quả ở Mexico, cụ thể là từ năm 1996, Viện Bầu cử Liên bang (Federal Electoral Institute – IFE) đã thực thi quyết định toàn quyền về hoạt động tái phân phối và như vậy đã bù lại được biểu hiện yếu kém của ngành tư pháp Mexico. Đến tháng 7 năm 1996, cơ quan quản lý hàng đầu của IFE, là Đại hội đồng (General Council), đã nhất trí thông qua quá trình tái phân chia Hạ nghị viện – với kế hoạch được xây dựng bởi một ủy ban gồm các chuyên gia chính trị hoàn toàn trung lập với trình độ học vấn uyên thâm và giàu kinh nghiệm – đã thực sự làm giảm đáng kể tình trạng bất bình đẳng nghị viện trong giai đoạn chuẩn bị diễn ra kỳ bầu cử năm 1997. Ở đây, hệ thống đảng phái của Mexico cũng đóng vai trò quan trọng trong tiến trình lập kế hoạch: người đại diện của tất cả các đảng phái này đều được mời đến để nhận xét về bản dự thảo kế hoạch, và một số đề nghị của họ đã được đưa vào phiên bản cuối cùng, góp phần tạo nên sự đồng thuận bất di bất dịch của kế hoạch[21].

Giải pháp hạn chế hiện tượng bất bình đẳng nghị viện này hoàn toàn khả thi với các nước Mỹ Latin khác, nơi mà ngành tư pháp hoàn toàn không đủ khả năng xác lập biện pháp chế tài để đảm bảo nguyên tắc “một người, một phiếu”. Khi người ta đánh giá triển vọng nhân rộng mô hình “IFE” ở các nước khác, trọng điểm cần được nhấn mạnh là cơ quan IFE này có nguồn gốc từ chính ý tưởng bị đánh cắp của ứng cử viên đã đắc cử tổng thống của Đảng Cách Mạng Thể Chế (Institutional Revolutionary Party), Carlos Salinas, năm 1988. Trong quá trình bàn bạc để công nhận tính hợp pháp của ý tưởng của Salinas, phe đối lập là Đảng Hành động Nhân dân (National Action Party) đã thành công trong thỏa mãn yêu cầu đạt được một chương trình cải cách bầu cử, bao gồm việc thành lập một ủy ban bầu cử độc lập. Diễn biến này cho thấy rằng những ủy ban bầu cử độc lập khác cũng có thể được tạo dựng từ quá trình cạnh trạnh giữa các đảng phái, và như vậy cần đến những cuộc thương lượng nội bộ[22].

2) Quá trình cải cách luật bầu cử: Giải pháp cải cách luật bầu cử có thể là một chiến lược khả thi hơn so với giải pháp thiết lập cơ chế giám sát tư pháp để hạn chế hiện tượng bất bình đẳng nghị viện ở khu vực Mỹ Latin. Chúng tôi thấy rằng ba lộ trình cải cách bầu cử sau đây là phù hợp nhất: một là giải pháp tái phân phối; hai là giải pháp thiết lập nghị viện dựa trên một đơn vị bầu cử duy nhất; và ba là giải pháp thành lập hệ thống bầu cử hỗn hợp theo cấp.

Phương pháp khả dĩ đầu tiên có khả năng hạn chế hiện tượng bất bình đẳng nghị viện nhắm đến quá trình tái phân phối ghế trong hệ thống cơ quan lập pháp để các khu vực không được đại diện thỏa đáng có thể nhận được tỉ lệ lớn hơn trong tổng số ghế, còn các khu vực vốn đã được đại diện quá quy mô giờ phải nhận tỷ lệ ghế thấp hơn. Tuy nhiên, trong trường hợp không có cơ chế giám sát tư pháp hoàn toàn trung lập, kế hoạch tái phân phối như vậy rất khó đi vào thực tế. Nỗ lực tái phân phối ghế đầu tiên cần đến những quá trình đàm phán phức tạp để tránh tình huống “kẻ chiến thắng có tất cả”, theo đó người thua cuộc sẽ phải đối mặt với việc quyền bầu cử bị tước đi vĩnh viễn trong hệ thống hiện hành và như vậy hoàn toàn không có động lực để phản biện bất kì đề xuất nào. Do đó, nỗ lực thực thi quá trình tái phân phối ghế như vậy khó có khả năng thành công trừ phi kế hoạch như vậy được kết hợp trong một chương trình còn rộng lớn hơn nhằm cải cách bầu cử và cải cách thể chế. Ví dụ, sự kiện tái phân phối ghế ở Anh như một cột mốc của năm 1885 thực chất chỉ là một phần của Đạo luật cải cách thứ ba (Third Reform Act), một chương trình cải cách bao gồm kế hoạch mở rộng quyền bầu cử và là kết quả của một quá trình thỏa thuận rất phức tạp giữa các đảng phái. Theo hiểu biết của chúng tôi, sáng kiến ​​tái phân phối ghế đã không kết nối được với bất cứ đề xuất nào rộng lớn hơn nhắm đến cải cách bầu cử và cải cách thể chế ở khu vực Mĩ Latin, nhưng thực ra đây vẫn là một giải pháp khả thi nhằm hạn chế hiện tượng bất bình đẳng nghị viện. Đề nghị cải cách này hoàn toàn có thể kết tập các quy định yêu cầu thiết lập loại hình ủy ban bầu cử phi đảng phái để quản lí quy trình phân phối ghế theo hướng trung tính. Bởi vì cốt lõi của hiện tượng bất bình đẳng nghị viện ở các nước như Brazil còn liên kết chặt chẽ với những khiếm khuyết về thể chế khác, chẳng hạn như khiếm khuyết của một nền chính trị phân mảnh và một thể chế liên bang phi trọng tâm, quá trình loại trừ hiện tượng bất bình đẳng nghị viện có thể trở thành một phần của một chương trình cải cách toàn diện có thể nâng cao đáng kể hiệu lực của nền dân chủ, cũng như hiệu quả kinh tế, hiệu lực của luật kinh tế xã hội.

Phương pháp khả dĩ thứ hai có thể hạn chế hiện tượng bất bình đẳng nghị viện ở khu vực Mỹ Latin nhắm đến mục tiêu từ bỏ hệ thống bầu cử với nhiều đơn vị bầu cử, nghĩa là thiết lập đơn vị bầu cử duy nhất là toàn bộ quốc gia, giống như những gì Israel và Hà Lan đã thực hiện. Còn ở Mỹ Latin, chỉ có Peru đã áp dụng thành công hệ thống bầu cử với một đơn vị bầu cử duy nhất cho Hạ nghị viện. Năm 1993, Tổng thống Alberto Fujimori đã tiến hành bãi bỏ Thượng nghị viện của Peru và thiết lập chế độ độc viện với đơn vị bầu cử duy nhất là toàn bộ quốc gia, và như vậy đã loại bỏ được hiện tượng bất bình đẳng nghị viện hoàn toàn. Ba nước châu Mỹ khác (là Colombia, Paraguay, và Uruguay) gần đây đã loại bỏ được hiện tượng bất bình đẳng nghị viện trong thượng nghị viện của họ cũng bằng cách áp dụng hệ thống bầu cử với một đơn vị bầu cử duy nhất.

Mặc dù giải pháp thiết lập nghị viện dựa trên một đơn vị bầu cử duy nhất là liều thuốc mạnh đến độ có thể loại bỏ hoàn toàn hiện tượng bất bình đẳng nghị viện, chiến lược này cũng tạo ra tác dụng phụ đáng kể là ảnh hưởng tiêu cực đến cả mục tiêu phân phối ghế hoàn hảo. Cụ thể, hệ thống với một đơn vị bầu cử duy nhất có thể làm suy yếu chính khả năng kiểm soát của công dân đối với người đại diện của họ, bởi vì chính cơ chế này sẽ khiến cử tri khó buộc người đại diện hợp pháp của họ phải chịu trách nhiệm trong mọi hành động. Sự suy yếu trong khả năng kiểm soát của công dân cũng qua đó làm dấy lên những lo ngại về trách nhiệm giải trình của viên chức được bầu trong hệ thống một đơn vị bầu cử: Bởi vì các công dân không còn xác tín rằng họ có thể sở hữu những nhà lập pháp hoàn toàn “thuộc” về họ, nên chính họ cũng không còn động lực mạnh mẽ để giám sát và trừng phạt hoạt động của cá nhân các nhà lập pháp. Do đó, khả năng “kết nối cử tri” trong một cơ chế đảm bảo trách nhiệm có thể bị suy giảm nghiêm trọng trong hệ thống bầu cử với nghị viện dựa trên một đơn vị bầu cử duy nhất. Kịch bản này càng không ổn đối với những quốc gia mà việc đảm bảo trách nhiệm đã luôn là vấn đề trầm trọng.

Cuối cùng, một số nước Mĩ Latin gần đây đã thông qua quy tắc bầu cử “hai cấp” kết hợp với những yếu tố của hệ thống bầu cử dựa trên đơn vị bầu cử một thành viên (single member district – SMD), và cả hệ thống đại diện tỷ lệ (PR). Ví dụ, ở Mexico, người ta đã bầu được 300 đại biểu với hình thức bầu cử SMD ở những đơn vị bầu cử trong cấp thứ nhất, và 200 đại biểu bổ sung từ 5 đơn vị bầu cử – mỗi đơn vị cung cấp 40 đại biểu – sử dụng hình thức PR trong cấp thứ hai. Gần đây, Venezuela và Bolivia cũng đã triển khai hệ thống tương tự, còn Brazil thì tính đến giải pháp thiết lập hệ thống hỗn hợp như một lộ trình dự phòng có thể thay thế cho cấu trúc bầu cử PR dựa trên danh sách mở.

Tuy nhiên, vấn đề ở đây là các quốc gia thường không áp dụng hệ thống như vậy với mục tiêu hạn chế hiện tượng bất bình đẳng nghị viện. Thay vào đó, mục tiêu chính là để đảm bảo đại diện của các phe đảng thiểu số sẽ không giành được đa số trong bất kỳ đơn vị bầu cử nào vì lực lượng hỗ trợ họ phân tán về mặt địa lý. Tuy nhiên, một hệ thống hỗn hợp cũng có thể hạn chế hiện tượng bất bình đẳng nghị viện, tùy thuộc vào số lượng ghế được bổ sung trong cấp bầu cử thứ hai và liệu các ghế xuất hiện trong cấp bầu cử thứ hai này có được phân phối cho đơn vị bầu cử duy nhất cho toàn quốc hay không.

Trong trường hợp này, hệ thống hỗn hợp chỉ có thể làm giảm đáng kể hiện tượng bất bình đẳng nghị viện khi số ghế của thượng nghị viện là đáng kể. Ví dụ, nếu cấp bầu cử thứ hai chỉ bổ sung được 20 ghế từ đơn vị bầu cử toàn quốc trong trường hợp nghị viện bất bình đẳng đã xác lập sẵn 300 ghế, thì hai cấp bầu cử ở đây chỉ tạo được hiệu quả không đáng kể xét về tổng thể tình trạng bất bình đẳng nghị viện. Hơn nữa, một hệ thống hỗn hợp chỉ làm giảm được tình trạng bất bình đẳng nghị viện khi cấp bầu cử thứ hai phân phối ghế cho đơn vị bầu cử toàn quốc (như ở El Salvador và Nicaragua). Ngược lại, nếu cấp bầu cử thứ hai này chỉ phân phối ghế được đến mức địa phương (tỉnh, tiểu bang, hoặc khu vực) thì về tổng thể, mô hình này chỉ càng gia tăng tỷ lệ bất bình đẳng nghị viện (như ở Bolivia và Venezuela)[23].

Tựu trung, chiến lược phân phối một lượng lớn ghế trong các cơ quan lập pháp dựa trên đơn vị bầu cử duy nhất cho toàn quốc có nhiều ưu điểm. Đầu tiên, hệ thống này vẫn phát huy hiệu quả trong bối cảnh của một nghị viện dựa trên nhiều đơn vị bầu cử có xu hướng chính trị lãnh thổ. Do đó, công dân có thể duy trì được mức độ kiểm soát đối với các nhà lập pháp đại diện cho họ ở mức cao hơn nhiều so với mô hình nghị viện dựa trên một đơn vị bầu cử duy nhất (single district chamber). Thứ hai, lượng ghế xuất hiện trong cấp bầu cử thứ hai có thể dễ dàng được bổ sung vào hệ thống cơ quan lập pháp mà không ảnh hưởng đến những ghế đã được xác lập từ trước. Kịch bản này sẽ làm giảm khả năng các nhà lập pháp phản đối để bảo vệ quyền lợi của đơn vị bầu cử của họ. Về ngắn hạn, bởi vì các tòa án thường không đủ khả năng thiết lập cơ chế giám sát hoàn toàn trung lập cho quá trình tái phân phối ghế, chiến lược thiết lập cấp bầu cử thứ hai có thể chính là giải pháp tốt nhất cho vấn nạn bất bình đẳng nghị viện ở nhóm nước Mỹ Latin.

Tái định giá lá phiếu

Những luận điểm phê phán của chúng tôi trong bài viết này về hiện tượng bất bình đẳng nghị viện trong nền chính trị Mĩ Latin đương đại đều tựa trên niềm xác tín rằng mọi quá trình bầu cử, ở bước đầu tiên và quan trọng nhất, phải đại diện được cho ý chí của mọi công dân. Tất nhiên, vẫn còn có những quan niệm khác về tính đại diện, ví dụ như quan điểm cho rằng nhà chính trị nên đại diện cho một tập thể hoặc lãnh thổ. Mặc dù đến giờ có khá ít trường hợp nhà chính trị đại diện cho tập thể như vậy trong môi trường chính trị Mĩ Latin[24], hiến pháp của một số nước Mĩ Latin rõ ràng đã xác lập quyền đại diện lãnh thổ trong thượng nghị viện của các quốc gia này. Những nghị viện “dựa vào lãnh thổ” như vậy thường hoạt động nhằm bảo vệ lợi ích của các khu vực ít dân cư. Ở đây, mức độ bất bình đẳng nghị viện tương đối cao có khi lại cần thiết để duy trì mục tiêu này, và rõ ràng một mục tiêu bảo vệ thiểu số như vậy vẫn là một mục tiêu dân chủ hợp pháp.

Tuy nhiên, dẫu cho hiện tượng bất bình đẳng nghị viện có thể được duy trì trong một mức độ nhất định ở các thượng nghị viện, không có quy chuẩn nào bảo vệ tính khả tín của tình trạng bất bình đẳng trong các hạ nghị viện. Các hạ nghị viện đều phải được thành lập và hoạt động trên nguyên tắc “một người một phiếu”, với ý chí của nhân dân được đại diện một cách bình đẳng. Bởi vì hiện giờ không ít nước Mỹ Latinh vẫn còn tình trạng bất bình đẳng nghị viện ở mức trầm trọng ở cả thượng nghị viện và hạ nghị viện, nên về cơ bản, những quốc gia này có hai cơ quan nghị viện đều hoạt động theo/bị chi phối bởi kiểu chính trị lãnh thổ, và lá phiếu của người dân đều không được định giá đúng mức trong cả hai nhóm cơ quan này. Như chúng tôi đã nhận định, tình hình này đã ảnh hưởng tiêu cực đến hiệu lực của nền dân chủ trong khu vực. Các nước dân chủ ở khu vực Mỹ Latin giờ đây cần phải định vị lại lá phiếu của người dân trong các kỳ bầu cử, bằng cách đối mặt và giải quyết nghiêm túc hiện tượng bất bình đẳng nghị viện trong các hạ nghị viện của họ.

DịchBook Hunter
Biên tập và hiệu đính: Lê Duy Nam

Tìm hiểu thêm về dự án dịch sách Hệ thống bầu cử và Dân chủ tại đây: https://foxstudy.org/san-pham/du-an-dich-sach-he-thong-bau-cu-va-dan-chu/

CHÚ THÍCH: 

[1] Chúng tôi rất cảm ơn những đóng góp hữu ích cho các bản thảo của bài viết này từ Alberto Diaz Cayeros, John Gerring, Edward Gibson, Juan Linz, Scott Mainwaring, N. Guillermo Molinelli, Gerardo Munck, Guillermo O’Donnell, Diego Reynoso, Andreas Schedler, và Steven Solnick.

[2] Cụ thể, Dahl đã viết rằng “cơ hội chắc chắn” của tất cả các công dân để “nguyện vọng của họ được đánh giá bình đẳng” chính là một điều kiện thiết yếu của nền dân chủ. Xem tài liệu: Robert Dahl, Chính phủ tản quyền: Hợp tác và Đối kháng (Polyarchy: Participation and Opposition) (New Haven: Yale University Press, 1971). Dahl cũng đưa “quyền biểu quyết bình đẳng” vào nhóm “năm tiêu chí cho một tiến trình dân chủ”. Xem tài liệu: Robert Dahl, Dân chủ và những luận điểm phê bình nền dân chủ (Democracy and Its Critics) (Haven: Yale University Press, 1989), trang 109 đến trang 111.

[3] Bảng thống kê này lấy số liệu từ tài liệu: David Samuels và Richard Snyder, Giá trị của lá phiếu: Hiện tượng bất bình đẳng nghị viện dưới cái nhìn chính trị học so sánh (The Value of a Vote: Malapportionment in Comparative Perspective), Tạp chí Chính trị học Anh quốc (British Journal of Political Science) ngày 31 tháng 10 năm 2001, trang 651 đến trang 671. Để tính toán tỉ lệ bất bình đẳng nghị viện, chúng tôi sử dụng một phiên bản có điều chỉnh của chỉ số Loosemore-Hanby về tỷ lệ không cân xứng trong bầu cử, đầu tiên chúng tôi lấy giá trị tuyệt đối của hiệu số giữa số ghế và số cử tri của từng đơn vị bầu cử, sau đó chúng tôi lấy tổng tất cả hiệu số này chia cho hai. Trong những trường hợp có sẵn số liệu, chúng tôi sử dụng dân số thay vì số cử tri đã đăng ký ở mỗi đơn vị bầu cử, bởi vì thực chất hầu hết các nước phân bổ ghế dựa trên cơ sở dân số.

[4] Thực tế, giải pháp duy nhất có thể triệt để loại trừ hiện tượng bất bình đẳng nghị viện là thiết lập cơ quan nghị viện được bầu dựa trên một đơn vị bầu cử duy nhất áp dụng cho toàn quốc (single nationwide district), như một vài nước đã làm được (Israel, Namibia, Hà Lan, Peru, và Sierra Leone). (

[5] Xem tài liệu: Guillermo O’Donnell, Về khái niệm “Nhà nước”, “Nền dân chủ”, và một số điểm không ổn trong khái niệm: Một điểm nhìn Mỹ Latin với sự quan sát hướng đến một số quốc gia thời hậu cộng sản” (On the State, Democratization, and Some Conceptual Problems: A Latin American View with Glances at Some Post-Communist Coun-tries), Tạp chí Phát triển Thế giới (World Development), ngày 21 tháng 8 năm 1993, trang 1355 đến 1370; và Jonathan Fox “Quá trình chuyển đổi gian truân từ chủ nghĩa bảo trợ sang quyền công dân: Bài học từ Mexico” (The Difficult Transition from Clientelism to Citizenship: Lessons from Mexico), Tạp chí Chính trị Thế giới (World Politics), ngày 46 tháng Giêng năm 1994, trang 151 đến trang 184.

[6] Xem tài liệu: Guillermo O’Donnell, “Ảo tưởng và Thống nhất” (“Illusions About Consolidation”), Tạp chí Dân chủ (Journal of Democracy) ngày 7 tháng 4 năm 1996, trang 34 đến 52.

[7] Trong lĩnh vực chính trị học so sánh hướng tới đối tượng là nên dân chủ, việc xác nhận khiếm khuyết này mang lại những điểm tích cực quan trọng. Bởi vì đây là một thành phần chính của hệ thống bầu cử, hiện tượng bất bình đẳng nghị viện vẫn có chu trình phù hợp với các phép đo hệ thống và phân tích thống kê. Ngược lại, những khiếm khuyết không chính thức, như “khu vực nâu” và những quy tắc (và cả phản quy tắc) của pháp luật, dù vẫn quan trọng, nhưng thường không phù hợp với chuỗi tính toán của các học giả, do thách thức của việc thu thập dữ liệu có hệ thống bởi lượng bằng chứng và biểu hiện quá đa dạng.

[8] Xem tài liệu: Alfred Stepan, “Nhà nước liên bang phi trọng tâm của Brazil: Liệu chính phủ có lại gần công dân?” (Brazil’s Decentralized Federalism: Bringing Government Closer to the Citizens?), Tạp chí Daedalus số 129 (mùa xuân năm 2000): trang 145 đến trang 169. Một phần của lời giải thích về sự thiếu sót này chắc chắn liên quan đến thực tế là lộ trình giải quyết hiện tượng bất bình đẳng nghị viện sẽ đòi hỏi cả một quá trình sửa đổi hiến pháp, và một quá trình sửa đổi quy mô như vậy chắc chắn cần đến sự hỗ trợ đến từ lực lượng chắc chắn không mặn mà là những thượng nghị sĩ và đại biểu của các tiểu bang được đại diện quá mức. Nếu bạn muốn tìm hiểu những phân tích còn sâu sắc hơn nữa về hiện tượng bất bình đẳng nghị viện, xem tài liệu: Jairo Nicolau, “As Distorções na Representação dos Estados na Câmara dos Deputados Brasileira”, Dados 40 (1997), trang 441 đến 464.

[9] Ngược lại, những hiện tượng thực tiễn như chủ nghĩa bảo trợ (clientelism) và chủ nghĩa phân lập (particularism) ít có khả năng tương thích với các quy tắc dân chủ và thể chế như vậy.

[10] Ở đây, chúng tôi đồng ý với nét tương phản trong bộ ba thao tác do Dahl xác lập là Xây dựng, Nhận diện, và Định giá nguyện vọng của công dân, như điều kiện thiết yếu của nền dân chủ. Xem tài liệu: Robert Dahl, Chính phủ tản quyền, chương 1 đến chương 3.

[11] Xem tài liệu: Richard Snyder and David Samuels, “Hiện tượng bất bình đẳng nghị viện trong khu vực Mĩ Latin: Từ điểm nhìn so sánh và điểm nhìn lịch sử” (“Legislative Malapportionment in Latin America: Comparative and Historical Perspectives”) trong công trình: Edward L. Gibson, Thể chế Liên bang và Dân chủ ở khu vực Mĩ Latin Federalism and Democracy in Latin America Baltimore: Johns Hopkins Univer-sity Press, 2004.

[12] Xem tài liệu: Edward L. Gibson, “Con đường dân túy đến cải cách thị trường: Cải cách chính trị và cải cách liên minh bầu cử ở Mexico và Argentina” (“The Populist Road to Market Reform: Policy and Electoral Coalitions in Mexico and Argentina”), Tạp chí Chính trị Thế giới (World Politics) số 49 (tháng 4 năm 1997): trang 339 đến trang 370; và tài liệu: Edward L. Gibson, Ernesto Calvo, Thể chế Liên bang và những khu vực bầu cử ít được quản lý: Vấn đề lãnh thổ trong quá trình cải cách kinh tế ở Argentina (Federalism and Low-Mainte-nance Constituencies: Territorial Dimensions of Economic Reform in Argentina).

[13] Xem tài liệu: Matthew Shugart, John Carey, Những tổng thống và những quốc hội (Presidents and Assemblies) (Cambridge: Cambridge University Press, 1992), trang 286.

[14] Xem tài liệu: David V. Fleischer, Manipulações Casuísticas do Sistema Eleitoral Durante o Período Militar, ou Como Usualmente o Fetiço Voltava contra o Feitiçeiro, Cuadernos de Ciencia Política 10 (1994).

[15] Xem tài liệu: Peter Pyne, “Nền chính trị không bền vững ở Ecuador: Quá trình lật đổ tổng thống” (“The Politics of Instability in Ecuador: The Overthrow of the President”), 1961, Tạp chí Nghiên cứu Mỹ Latin (Journal of Latin American Studies) số 7 (tháng 5 năm 1975), trang 109 đến 133.

[16] Xem tài liệu: Barry Ames, Sự tồn vong của chính trị: Chính trị gia và chính sách công ở khu vực Mĩ Latin (Political Survival: Politicians and Public Policy in Latin America) (Berkeley: University of California Press, 1987).

[17] Xem tài liệu: Edward L. Gibson, Ernesto Calvo, và Tulia Falleti, “Quá trình tái phân phối thể chế liên bang ở Tây bán cầu”, báo cáo này được trình bày tại Hội nghị về mô  hình Liên bang, Dân Chủ và Chính sách Công, (Conference on Federalism, Democracy, and Public Policy), Centro de Investigación y Docencia Economica (CIDE), thành phố Mexico, từ ngày 14 đến ngày 15 tháng 6 năm 1999.

[18] Xem tài liệu: Alfred Stepan, Nhà nước liên bang phi trọng tâm của Brazil (Brazil’s Decentralized Federalism), trang 165. Ở đây, ông ấy viết rằng trường hợp nhà nước Mexico đương đại đã cho thấy những ví dụ cụ thể về hiện tượng ốc đảo chính trị mang tính địa phương. Ngoài ra, xem tài liệu: Richard Snyder, “Khi nhà nước nhượng bộ: Chủ nghĩa tự do mới và cơ chế độc tài ở các tiểu bang của Mexico” (“After the State Withdraws: Neoliberalism and Subnational Authoritarian Regimes in Mexico”), trong công trình: Wayne A. Cornelius, Todd A. Eisenstadt, và Jane Hindley (biên soạn), Nền chính trị dưới cấp liên bang và nền dân chủ của Mexico (La Jolla, Calif: Center for U.S.-Mexican Studies, University of California–San Diego, 1999), trang 295 đến trang 341.

[19] Sự kiện “Baker v. Carr” (Baker v. Carr, 369 U.S. 186) (1962) là một trong những sự kiện quan trọng nhất trong lịch sử của Tòa án Tối cao Hoa Kỳ. Trong vụ kiện này, Tòa án Tối cao đã phải nhượng bộ trước truy vấn về quan điểm chính trị của Tòa án, và ra quyết định rằng hoạt động tái phân phối (ở đây nhằm thay đổi cách cấu trúc các đơn vị bầu cử) sẽ xác lập vấn đề thuộc quyền tài phán hiện nay, nghĩa là sẽ cho phép tòa án liên bang can thiệp vào và quyết định trường hợp tái phân phối ghế. Bên bị kiện đã không thành công khi cho rằng quá trình tái phân phối trong các đơn vị bầu cử là một “truy vấn thuần chính trị”, và do đó không phải là một truy vấn có thể được giải quyết bởi tòa án liên bang.

Nguyên đơn Charles Baker là một đảng viên Đảng Cộng hòa sống ở Hạt Shelby, Bang Tennessee, và từng là thị trưởng thành phố Millington, Bang Tennessee, gần thị trấn Memphis. Ở đây, Hiến pháp Bang Tennessee yêu cầu các đơn vị bầu cử cho Hội đồng Lập pháp Bang Tennessee (Tennessee General Assembly) phải được xem xét tái cấu trúc theo chu kỳ 10 năm một lần, dựa trên điều tra dân số của liên bang. Quy định này được xác lập nhằm đảm bảo dân số trong các khu vực bầu cử ở mức tương đương nhau (như đã được áp dụng với các đơn vị bầu cử của Quốc hội Hoa Kỳ). Ở đây, nguyên đơn Baker đã kiện rằng Hội đồng Lập pháp Bang Tennessee đã không thực hiện đúng chu trình tái phân phối như vậy kể từ năm 1901, trong khi hoạt động điều tra dân số đã được thực hiện đúng chu trình vào năm 1900.

Vào thời gian xảy ra vụ kiện của Baker, tình hình dân số đã thay đổi đến mức chỉ riêng số dân trong đơn vị bầu cử của ông, trong địa phận Hạt Shelby, đã nhiều gấp mười lần số dân ở các đơn vị bầu cử xung quanh. Như vậy, lá phiếu của người dân ở khu vực nông thôn này đã được đại diện quá mức so với lá phiếu của những người dân đô thị. Ở đây,  Baker lập luận rằng sự chênh lệch đã khiến ông không nhận được “sự bảo vệ bình đẳng của pháp luật” theo quy định của Tu chính án thứ mười lăm. Bị cáo Joe Carr trong vụ kiện này chính là Thư kí Bang Tennessee. Thực tế, Carr không phải là người trực tiếp thiết lập ranh giới của các đơn vị bầu cử – chính Hội động Lập pháp Bang Tennessee phải chịu trách nhiệm trực tiếp về việc này – nhưng ông vẫn bị kiện vì vị trí của Carr được mặc định là vị trí chịu trách nhiệm sau cùng cho việc tiến hành các cuộc bầu cử trong tiểu bang, cũng như trong chu trình tái cấu trúc ranh giới các đơn vị bầu cử.

Đối mặt với vụ kiện này, những người cầm trịch của Bang Tennessee cũng lập luận rằng vấn đề tái cấu trúc các đơn vị bầu cử là truy vấn thuần chính trị, không phải là vấn đề tư pháp. Với lập trường ủng hộ quan điểm này, Chánh án Felix Frankfurter tuyên bố rằng: “Tòa án không nên tham gia vào vấn đề chính trị này”. Ở đây, ông Frankfurter cũng hiểu rằng sự thể tiến triển tới mức như vậy bởi hiện tượng bất bình đẳng nghị viện, nhưng ông tin rằng giải pháp cho vấn đề này có thể đạt được thông qua lộ trình thuần chính trị, nghĩa là không cần sự tham gia của ngành tư pháp.

Quá trình ra quyết định đối với sự kiện “Baker v. Carr” là một trong những quá trình gặp nhiều trở ngại nhất lịch sử của Tòa án Tối cao Hoa Kỳ. Ban đầu, không một tập thể nào trong Tòa án Tối cao đạt được đa số (phía cho rằng vụ kiện này thuần chính trị và phía cho rằng ngành tư pháp có trách nhiệm xác lập biện pháp chế tài cho trường hợp này). Phải đến tháng 3 năm 1962, gần một năm sau khi vụ việc này được đưa ra Tòa án Tối cao, Tòa án Tối cao mới kết thúc được quá trình tranh luận với 3 trong số 6 Chánh án của Tòa án Tối cao công nhận rằng vự kiện của Baker thuộc quyền tài phán, và như vậy ngành tư pháp phải có trách nhiệm xác lập biện pháp chế tài, còn lại là 2 ý kiến phản đối.

(Sự kiện “Reynolds v. Sims” (1964) cũng là một trường hợp tương tự, đưa cả tình trạng bất bình đẳng nghị viện vào một chu trình tư pháp, và khẳng định vai trò thiết yếu và phải được đảm bảo của nguyên tắc “một người một phiếu”).

[20] Xem tài liệu: Juan E. Méndez, Guillermo O’Donnell, Paulo Sérgio Pinheiro,  Quy tắc và phản quy tắc của Luật pháp và Bất công ở khu vực Mĩ Latin (The (Un)Rule of Law and the Underprivileged in Latin America) (Notre Dame: University of Notre Dame Press, 1999).

[21] Xem tài liệu: Alonso Lujambio, Horacio Vives, Nota Sobre la Redistritación tháng 9 năm 2000. Nếu muốn tìm  hiểu thêm về vai trò trọng yếu của IFE trong quá trình cải cách dân chủ ở Mexico, xem: Andreas Schedler, Chiến thắng của Mexico: Thời khắc thiên khải của nền dân chủ (Mexico’s Victory: The Democratic Revelation), Tạp chí Dân chủ ngày 11 tháng 10 năm 2000, trang 5 đến trang 19.

[22] Xem tài liệu: Jorge Domínguez, James McCann, Quá trình dân chủ hóa ở Mexico (Democratizing Mexico) (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1995), trang 118 đến trang 119.

[23] Tuy nhiên, cần phải lưu ý rằng ở Venezuela, cũng như ở Đức, những ghế “bổ sung” có thể được phân phối cho các bang khác để làm cho kết quả bên cân xứng hơn.

[24] Một ví dụ điển hình là cơ chế tự động cấp ghế trong Thượng viện cho cựu tổng thống ở một số nước Mĩ Latin (như Chile và Venezuela).